缅北禁地

Au lieu d鈥檈n finir avec les programmes de r茅forme 茅conomique fort critiqu茅s du Fonds mon茅taire international (FMI) apr猫s les avoir mis en 艙uvre, un certain nombre de pays africains choisissent d鈥檃dh茅rer 脿 un programme d鈥檜n nouveau genre : l鈥橧nstrument de soutien aux politiques 茅conomiques (ISPE), 茅tabli en 2005, et que le Fonds qualifie de 鈥渕茅canisme non financier鈥�. Contrairement 脿 d鈥檃utres programmes, le FMI n鈥檃ccorde pas de financements directs dans le cadre de ce programme. Il se contente de donner des conseils aux pays et suit et avalise leurs politiques. A ce jour, six pays, tous situ茅s en Afrique, ont adh茅r茅 脿 cet instrument, et d鈥檃utres envisagent de le faire.

Le Mozambique esp猫re embaucher beaucoup plus d鈥檈nseignants pour ses 茅coles surpeupl茅es, mais la ma卯trise de l鈥檌nflation pr么n茅e par le FMI limite les d茅penses publiques.

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Dans le cadre des ISPE, le FMI aide des pays 脿 faible revenu 脿 mettre au point leur programme 茅conomique. Si un pays r茅ussit 脿 satisfaire aux normes qui ont 茅t茅 d茅finies, le Fonds informe alors les donateurs, les banques de d茅veloppement multilat茅rales et les financiers priv茅s que le pays a 鈥渄e solides politiques鈥�. Les objectifs fix茅s dans les ISPE sont issus des programmes ant茅rieurs du FMI et de la Banque mondiale, et des bilans ont lieu tous les six mois.

Certains pays o霉 des ISPE sont en place, comme le Mozambique, constatent d茅j脿 qu鈥櫭� cause de ces conditions, il leur est difficile de consacrer une plus grande partie de leur budget 脿 l鈥檃m茅lioration de leur syst猫me 茅ducatif ou 脿 la r茅alisation d鈥檃utres objectifs du Mill茅naire pour le d茅veloppement (OMD) convenus par la communaut茅 internationale.

鈥淚l s鈥檃git en fait d鈥檜n programme type du FMI sans pr锚t, mais accompagn茅 des dispositions relatives 脿 鈥榣鈥檃justement structurel鈥� (privatisation, lib茅ralisation, r茅duction des d茅penses, etc.), et de l鈥檕bjectif habituel d鈥檜ne inflation tr猫s faible鈥�, d茅clare Soren Ambrose de l鈥檕rganisation non gouvernementale (ONG) Solidarity Africa Network dont le si猫ge est au Kenya. Si un pays dot茅 d鈥檜n ISPE ne r茅ussit pas 脿 obtenir une certification du FMI, ajoute-t-il, les cons茅quences peuvent 锚tre graves. 鈥淟orsque le FMI 茅limine un pays de ses programmes, les autres institutions en font g茅n茅ralement autant. C鈥檈st cette fonction de 鈥榞ardien鈥�, plut么t que les pr锚ts accord茅s par le FMI, qui lui conf猫re le plus de pouvoir."

Un pays qui a fait l鈥檕bjet d鈥檜n bon rapport du FMI a moins de difficult茅 脿 obtenir des pr锚ts et un all猫gement de sa dette aupr猫s de la Banque mondiale ou une restructuration de cette derni猫re dans le cadre du Club de Paris, un groupe de gouvernements cr茅diteurs riches. Cette 鈥渃onditionnalit茅 crois茅e鈥� peut 锚tre un puissant instrument. Certains pays pauvres qui n鈥檃rriveraient pas sinon 脿 obtenir des pr锚ts 脿 des taux d鈥檌nt茅r锚t relativement bas sur les march茅s financiers internationaux se tournent vers les ISPE pour b茅n茅ficier de l鈥檃val du FMI. C鈥檈st pourquoi, affirme M. Ambrose, les ISPE peuvent 鈥渋nciter les pays 脿 s鈥檈ngager de nouveau dans les programmes du FMI鈥�, au lieu de les aider 脿 s鈥檈n d茅tacher une fois pour toutes.

A ce jour, le Cap-Vert, le Mozambique, le Nig茅ria, la Tanzanie, le S茅n茅gal et l鈥橭uganda ont adh茅r茅 脿 des ISPE, tandis que le Ghana en n茅gocie actuellement les termes.

Approbation du FMI

Dans une d茅claration expliquant en quoi consistent les ISPE, le FMI fait valoir que cet instrument rend un service n茅cessaire en 鈥渇aisant conna卯tre鈥� les vues du Fonds sur les politiques suivies aux cr茅diteurs et aux donateurs priv茅s 鈥渜ui souhaiteraient 锚tre rassur茅s quant 脿 la situation des pays qu鈥檌ls aident鈥�. C鈥櫭﹖ait d茅j脿 le r么le que le FMI assumait dans les pays 脿 revenu faible par le biais de son programme de pr锚ts, la Facilit茅 pour la r茅duction de la pauvret茅 et pour la croissance (FRPC). 鈥淯n certain nombre de pays 鈥� ceux que nous appelons les pays en phase de stabilisation avanc茅e 鈥� ont d茅clar茅: 鈥楴ous voulons sortir du cadre de la FRPC, mais nous voulons disposer d鈥檜ne structure qui montre que nous avons mis en place des politiques solides鈥欌��, explique Patricia Alonso-Gamo du D茅partement de l鈥櫭﹍aboration et de l鈥檈xamen des politiques du FMI. 鈥淚ls ne voulaient pas avoir ce que d鈥檃utres pays avaient 脿 ce moment-l脿 : une surveillance renforc茅e ou des programmes suivis par le Fonds. Ils ont d茅clar茅 : 鈥楴ous voulons quelque chose de plus structur茅 qui re莽oive l鈥檃val du Conseil d鈥檃dministration du Fonds, et nous pourrons ainsi dire au monde que nous avons mis en place des politiques solides鈥�. Cela a donc 茅t茅 le r茅sultat d鈥檜ne demande.鈥�

Des pelleteuses sur un chantier au Ghana. Le Gouvernement esp猫re qu鈥檜n nouvel accord du FMI lui permettra d鈥檕btenir plus facilement des emprunts commerciaux pour de grands projets.

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Au cours des ann茅es 1980, la plupart des pays de l鈥橝frique subsaharienne, tentant de se relever de crises 茅conomiques, ont commenc茅 脿 mettre en 艙uvre des programmes d鈥檃justement structurel sous l鈥櫭ゞide du FMI et de la Banque mondiale. Ces programmes ont pr么n茅 des politiques visant 脿 renforcer l鈥櫭ヽonomie de march茅 et 脿 r茅duire le r么le de l鈥橢tat dans les affaires 茅conomiques. Ils ont mis un frein aux d茅penses publiques consacr茅es 脿 l鈥櫭ヾucation et aux soins de sant茅, privatis茅 les entreprises d鈥橢tat et lib茅ralis茅 le commerce. 鈥淟es gouvernements africains ont d没 c茅der leur pouvoir de d茅cision 茅conomique afin d鈥檃voir droit aux pr锚ts de la Banque mondiale et du FMI鈥�, note Africa Action, une organisation non gouvernementale des Etats-Unis.

Les r茅percussions sociales de ces programmes ont provoqu茅 un m茅contentement croissant de l鈥檕pinion publique, car un grand nombre de travailleurs ont perdu leur emploi et beaucoup de personnes pauvres ne pouvaient plus faire face aux co没ts de plus en plus 茅lev茅s des soins de sant茅 et de l鈥櫭ヾucation. Face aux protestations et aux critiques, le FMI et la Banque mondiale ont chang茅 de m茅thode. Ils demandent d茅sormais aux gouvernements de pr茅parer des programmes de lutte contre la pauvret茅 en consultation avec la soci茅t茅 civile et d鈥檃utres parties prenantes avant d鈥檕btenir de nouveaux pr锚ts et un all茅gement de la dette. Le FMI a converti sa Facilit茅 d鈥檃justement structurel en Facilit茅 pour la r茅duction de la pauvret茅 et pour la croissance (FRPC).

Pr锚ts 脿 faible taux

L鈥檜ne des principales motivations qui incitent les pays 脿 adh茅rer 脿 un ISPE est l鈥檃pprobation du FMI, laquelle leur permet d鈥檈mprunter plus facilement sur les march茅s financiers internationaux 脿 des taux relativement faibles, une fois qu鈥檌ls ont rempli les conditions de la FRPC. Consid茅r茅 comme un 鈥減ays en phase de stabilisation avanc茅e鈥�, le Ghana a d茅cid茅 l鈥檃nn茅e derni猫re de ne pas renouveler son programme de FRPC et est actuellement en train de n茅gocier les termes d鈥檜n ISPE avec le FMI. Ayant 茅puis茅 toutes les possibilit茅s d鈥檕btenir des subventions et des pr锚ts 脿 des taux pr茅f茅rentiels de la Banque mondiale et du FMI, ce pays estime qu鈥檌l a besoin d鈥檈mprunter 750 millions de dollars sur les march茅s financiers pour des projets d鈥檌nfrastructure. Ces investissements dans l鈥檌nfrastructure, estime le FMI, permettront de faire passer le taux de croissance 茅conomique 脿 8,5 % par an et aideront le Ghana 脿 passer dans la cat茅gorie des pays 脿 revenu interm茅diaire.

C鈥檈st pourquoi les responsables du Gouvernement ghan茅en, estimant que les conditions des pr锚ts ant茅rieurs de la FRPC 茅taient contraignantes et excessives, ont d茅cid茅 d鈥檈nvisager de souscrire 脿 un ISPE. Cette conditionnalit茅 a 茅t茅 l鈥檜n des aspects les plus controvers茅s des politiques de pr锚ts du FMI et de la Banque mondiale. Souvent, affirment les d茅tracteurs, ces institutions ne tiennent pas d没ment compte des cons茅quences sociales des conditions impos茅es ou des effets contradictoires de multiples conditions. Un grand nombre de gouvernements ont le sentiment que ces conditions constituent une atteinte 脿 leur souverainet茅 et qu鈥檈lles ne rem茅dient pas aux probl猫mes structurels fondamentaux qui entravent leur d茅veloppement 茅conomique.

Selon une 茅tude effectu茅e par Eurodad, un r茅seau d鈥橭NG europ茅ennes, les pays pauvres qui empruntent 脿 la Banque mondiale se voient imposer en moyenne 67 conditions par pr锚t. Dans les cas les plus extr锚mes, il peut y avoir jusqu鈥櫭� 200 conditions, comme cela a 茅t茅 le cas en 2005, lorsque la Banque mondiale a accord茅 des subventions 脿 l鈥橭uganda pour qu鈥檌l r茅duise la pauvret茅.

Depuis les ann茅es 1990, le FMI assortit ses pr锚ts de plus en plus de conditions, qui portent non plus seulement sur le domaine traditionnel des politiques mon茅taire et fiscale, mais 茅galement sur les 茅changes commerciaux, la fixation des prix, la commercialisation, la gestion du secteur public, les entreprises publiques, l鈥檃griculture, l鈥櫭﹏ergie, et r茅cemment m锚me la gouvernance, domaine qu鈥檌l estimait auparavant ne pas relever de ses comp茅tences. D鈥檃pr猫s Eurodad, les critiques formul茅es 脿 l鈥檈ncontre du FMI ont donc 鈥渟urtout port茅 sur le fait que ces conditions manquent de coh茅rence, que les conditions structurelles sont trop nombreuses, qu鈥檈lles essaient de faire trop de choses 脿 la fois, et qu鈥檈lles am猫nent le Fonds 脿 exercer son influence en dehors de son domaine de comp茅tence鈥�.

Apr猫s que la Tanzanie a souscrit 脿 un ISPE, l鈥�East African, un journal r茅gional, a fait remarquer que 鈥渕锚me sans avoir re莽u de fonds du FMI, le pays sera malgr茅 tout soumis 脿 ses conditionnalit茅s鈥�.

Le Gouvernement ghan茅en esp猫re que le nombre de conditions qu鈥檌l devra remplir dans le cadre d鈥檜n ISPE sera r茅duit, bien que cela ne soit pas encore certain. Le Ministre des finances, M. Kwadwo Baah-Wiredu, affirme que son 鈥済ouvernement estime qu鈥檌l s鈥檃git l脿 d鈥檜n moment crucial dans l鈥檋istoire 茅conomique du Ghana et qu鈥檌l prendra toutes les pr茅cautions n茅cessaires鈥�.

Action Aid International, une association sud-africaine qui lutte contre la pauvret茅, a fait une 茅tude comparative des FRPC et des ISPE en Ouganda, au Cap-Vert, en Tanzanie et au Mozambique, et a constat茅 qu鈥檌l existait peu de diff茅rences entre ces deux m茅canismes. En Ouganda, ces deux programmes avaient fix茅 des objectifs similaires en ce qui concerne l鈥檌nflation et les d茅penses consacr茅es 脿 la lutte contre la pauvret茅. Au Cap-Vert, le Gouvernement doit, dans le cadre de l鈥橧SPE, r茅duire l鈥檌nflation et ne pas contracter de nouveaux emprunts 脿 court terme, et se conformer 脿 des crit猫res d茅taill茅s pour la r茅forme du secteur financier. L脿 o霉 des comparaisons sont possibles, signale Action Aid International, l鈥橧SPE semble appliquer les normes des FRPC, sauf que ses objectifs sont progressivement plus ambitieux. Au fond, d茅clare cette association, le FMI continue de jouer un r么le cl茅 dans la gestion des 茅conomies de ces pays pauvres, ce qu鈥檌l ne tente pas de faire dans les nations plus riches.

Les conditionnalit茅s ont 茅t茅 l鈥檜n des aspects les plus controvers茅s des politiques de pr锚t du FMI et de la Banque mondiale.

Pas d鈥檃rgent pour des enseignants

Il est fr茅quent que le FMI insiste aupr猫s des gouvernements pour qu鈥檌ls se fixent comme objectif de contr么ler l鈥檌nflation. Au Mozambique, pays qui a souscrit 脿 un ISPE, le taux d鈥檌nflation fix茅 est inf茅rieur 脿 ce qu鈥檌l 茅tait lors de la derni猫re FRPC. En th茅orie, contr么ler l鈥檌nflation est une bonne chose, mais si les d茅penses du Gouvernement sont exag茅r茅ment restreintes afin que cet objectif soit atteint, cela peut cr茅er d鈥檃utres probl猫mes.

Au Mozambique, note Action Aid International, cela signifie que le Gouvernement ne pourra pas embaucher de nouveaux enseignants en vue de r茅duire la surpopulation dans les 茅coles. Le ratio actuel 茅l猫ve-enseignant est de 72 pour 1, alors que l鈥檌nitiative du Gouvernement 鈥楿ne 茅ducation pour tous鈥� recommande de le ramener 脿 40 pour 1. Si le Gouvernement n鈥檃ugmente pas consid茅rablement ses d茅penses pour recruter de nouveaux enseignants, il ne parviendra, d鈥檌ci 2015, qu鈥櫭� un taux de 50 pour 1.

Le Mozambique a 茅galement des difficult茅s 脿 atteindre l鈥檕bjectif d鈥檜n enseignement primaire universel fix茅 dans le cadre des OMD, note Action Aid International dans un rapport publi茅 en 2007, The IMF鈥檚 Policy Support Instrument: Expanded Fiscal Space or Continued Belt-Tightening ?

En 2004, le Gouvernement et le FMI ont convenu dans le cadre de la FRPC de limiter la masse salariale de la fonction publique 脿 6,5 % du produit int茅rieur brut (PIB). Les enseignants constituent 35 % des fonctionnaires, et l鈥檃nn茅e suivante, le Mozambique n鈥檃 pu embaucher que 4 700 enseignants, au lieu des 11 500 dont il avait besoin. Le FMI a accept茅 alors de remonter le plafond 脿 7,5 % du PIB en 2006, ce qui a permis de recruter 9 000 enseignants. Toutefois, peut-on lire dans l鈥櫭﹖ude d鈥橝ction Aid International, le FMI et le Minist猫re des finances ont encore r茅duit le taux d鈥檌nflation 脿 atteindre dans le cadre du FRPC et ont convenu de r茅duire davantage les emprunts contract茅s par le Gouvernement. 鈥淥n trouve 茅galement ce type de politiques dans le nouvel ISPE鈥�, fait observer Action Aid International. 鈥淟orsque des politiques macro茅conomiques sont par trop prudentes, cela r茅duit la possibilit茅 d鈥檃ugmenter le plafond fix茅 pour la masse salariale alors que les 茅coles ont besoin d鈥檜n plus grand nombre d鈥檈nseignants."

L鈥橧SPE permet d鈥檃ccorder une part importante du budget national 脿 des secteurs prioritaires tels que l鈥櫭ヾucation et la sant茅, reconna卯t Action Aid International, mais pas suffisamment pour 鈥渇inancer les efforts 脿 grande 茅chelle n茅cessaires 脿 la r茅alisation des OMD et de l鈥檌nitiative 鈥楿ne 茅ducation pour tous鈥�. En cons茅quence, le Mozambique n鈥檃tteindra pas l鈥檕bjectif qu鈥檌l s鈥櫭﹖ait fix茅 d鈥檃ssurer un enseignement primaire de qualit茅 脿 tous les enfants d鈥檌ci 脿 2015鈥�.

Le FMI reste-t-il pertinent ?

L鈥橧SPE est accessible 脿 tous les pays qui ont mis en oeuvre avec succ猫s les programmes de lutte contre la pauvret茅 du FMI ou de la Banque mondiale ou qui satisfont aux conditions requises pour la FRPC. Toutefois, d茅clare Mme Alonso-Gamo du FMI, le nouveau plan a 茅t茅 con莽u tout particuli猫rement 脿 l鈥檌ntention des 鈥減ays en phase de stabilisation avanc茅e鈥� 鈥� des pays qui ont atteint r茅guli猫rement des taux de croissance satisfaisants et de faibles niveaux d鈥檌nflation, qui poss猫dent des r茅serves financi猫res internationales suffisantes et qui ont des niveaux d鈥檈ndettement g茅rables. Certains de ces pays n鈥檕nt plus besoin de l鈥檃ssistance financi猫re du FMI et ont demand茅 脿 鈥渟ortir鈥� de la FRPC, tout en continuant 脿 maintenir des liens avec le Fonds, explique-t-elle.

Action Aid International consid猫re cependant qu鈥檈n mettant en place l鈥橧SPE, le FMI a surtout tent茅 de prouver sa pertinence dans un environnement mon茅taire international en mutation. L鈥橧SPE a 茅t茅 inaugur茅 alors que l鈥檕n se posait de plus en plus de questions sur le r么le du FMI dans l鈥櫭ヽonomie mondiale. En 2005, au moment o霉 l鈥橧SPE a 茅t茅 lanc茅, le Groupe des Huit pays industrialis茅s a annonc茅 la cr茅ation de l鈥橧nitiative d鈥檃ll茅gement de la dette multilat茅rale, initiative qui, pour la premi猫re fois, pr茅voyait d鈥檃nnuler 100 % des dettes dues au FMI par certains de ses clients les plus pauvres. L鈥櫭﹍imination des obligations de remboursement de ces pays a laiss茅 entrevoir la possibilit茅 que certains d鈥檈ntre eux envisagent de renoncer 脿 toute nouvelle participation du FMI.

鈥淟鈥橧SPE a 茅t茅 apparemment con莽u pour inciter les pays qui n鈥檕nt plus de dette et seraient tent茅s de choisir leur propre mode de d茅veloppement 脿 ne pas sortir du giron du FMI鈥�, note Action Aid International. Cet Instrument a 茅galement 茅t茅 mis en place 脿 un moment o霉, du fait des remboursements anticip茅s de la part des principaux d茅biteurs du FMI, comme l鈥橝rgentine par exemple, l鈥檕n se demandait si les pays 脿 revenu interm茅diaire allaient cesser de coop茅rer avec le FMI, ce qui aurait pu entra卯ner une insuffisance de fonds pour ce dernier.

C鈥檈st pourquoi, ajoute Action Aid International, le Fonds cherche peut-锚tre 脿 modifier son image de fa莽on 脿 ne plus passer pour 鈥渦n pr锚teur rigoureux et autoritaire mais plut么t pour un conseiller coll茅gial. Mais alors m锚me que le FMI tente d鈥檃dopter une image plus positive, les politiques pr么n茅es par l鈥橧SPE restent conformes aux programmes d鈥檃ust茅rit茅 types du Fonds qui ont 茅t茅 tr猫s controvers茅s ces 25 derni猫res ann茅es鈥�.