缅北禁地

Gr芒ce 脿 des engrais et autres intrants agricoles fournis 脿 bas prix par le gouvernement, les r茅coltes de ma茂s du Malawi ont 茅t茅 abondantes.

Photo: Reuters / Siphiwe Sibeko

Dans un monde encore secou茅 par la flamb茅e des prix alimentaires et les manifestations parfois violentes qui l鈥檕nt accompagn茅e (voir Afrique Renouveau, juillet 2008), comment accro卯tre la production agricole en Afrique et dans d鈥檃utres r茅gions qui souffrent r茅guli猫rement de la faim ? Tito Jestala, qui cultive une minuscule parcelle de terre 脿 Chiseka (Malawi), pense d茅tenir la solution.

En 2005, plus de 30 de ses voisins sont morts de malnutrition, 脿 la suite d鈥檜ne des s茅cheresses que conna卯t p茅riodiquement l鈥橝frique australe. M锚me sur une bonne ann茅e, a-t-il d茅clar茅 au quotidien britannique The Independent, il ne tirait 脿 grande peine que 250 kilos de ma茂s de sa terre 茅puis茅e. Mais au cours des deux derni猫res ann茅es, cette r茅colte a tripl茅, ce qui lui a donn茅 largement de quoi nourrir sa famille, lui laissant m锚me un surplus 脿 vendre sur le march茅 local.

Selon M. Jestala, ce changement est d没 aux engrais. Cet intrant 茅l茅mentaire est rest茅 pendant des ann茅es au-del脿 de ses moyens, comme pour des millions d鈥檃utres agriculteurs africains. Co没tant l鈥櫭﹒uivalent d鈥檈nviron 50 dollars le sac, l鈥檈ngrais 茅tait bien trop cher. L鈥檃cheter 脿 cr茅dit repr茅sentait un trop grand risque pour des agriculteurs 脿 la merci de pluies incertaines et de semences de mauvaise qualit茅. Mais en 2005 le gouvernement du Pr茅sident Bingu wa Mutharika a entrepris de subventionner l鈥檃pprovisionnement des petits agriculteurs du Malawi en engrais et en semences 脿 fort rendement. Ceci a permis de faire baisser le prix des engrais de 80 % et celui des semences hybrides de ma茂s de 600 脿 30 kwacha le sac.

Les effets de cette mesure ont 茅t茅 spectaculaires. L鈥檃nn茅e suivante, la r茅colte de ma茂s du Malawi a plus que doubl茅 pour atteindre 2,7 millions de tonnes. Elle a encore augment茅 en 2007, passant 脿 3,4 millions de tonnes 鈥� suffisamment pour nourrir le pays, vendre 400 000 tonnes de ce ma茂s au Programme alimentaire mondial (PAM) des Nations Unies et des centaines de milliers de tonnes suppl茅mentaires aux pays voisins, ce qui a rapport茅 120 millions de dollars. Ce pays auparavant d茅pendant de l鈥檃ide au d茅veloppement a m锚me fait don de 10 000 tonnes de ma茂s au programme de nutrition du PAM destin茅 aux personnes s茅ropositives.

Cette ann茅e, le gouvernement pr茅voit de d茅penser 170 millions de dollars afin de faire b茅n茅ficier de ce programme un plus grand nombre d鈥檃griculteurs et de profiter de la hausse des prix du ma茂s sur les march茅s mondiaux.

鈥楿ne d茅cision tr猫s audacieuse鈥�

Les experts de l鈥橭rganisation des Nations Unies pour l鈥檃limentation et l鈥檃griculture (FAO) attribuent en fait ce retournement de situation 脿 un ensemble de facteurs, dont le retour de pluies suffisamment abondantes, l鈥檌ncitation que constituent des prix alimentaires mondiaux plus 茅lev茅s et l鈥檃ugmentation des investissements du gouvernement dans d鈥檃utres domaines de l鈥櫭ヽonomie rurale du pays.

Au Malawi, des agriculteurs font la queue pour acheter de l鈥檈ngrais subventionn茅. Bien que d鈥檃utres pays africains s鈥檌nt茅ressent 脿 l鈥檈xp茅rience du Malawi, certains bailleurs de fonds restent circonspects.

Photo: Panos / Jan Banning

Il y a cependant peu de doutes que la d茅cision de mettre des semences de haute qualit茅 et des engrais 脿 la port茅e de petits agriculteurs comme M. Jestala est une des cl茅s du succ猫s du Malawi. Ce programme de subventions est d茅j脿 consid茅r茅 comme un mod猫le par un nombre croissant de gouvernements africains et par des organisations internationales sp茅cialistes du d茅veloppement et de l鈥檃griculture.Ce programme a cependant du mal 脿 锚tre accept茅 par les bailleurs de fonds. En 1999, le gouvernement avait lanc茅 un modeste programme de 鈥渘茅cessaires de d茅marrage鈥� compos茅s d鈥檈ngrais et de semences pour aider les exploitations agricoles familiales 脿 augmenter leur production ; les r茅sultats en ont 茅t茅 remarquables mais ces subventions ont rencontr茅 l鈥檕pposition de la Banque mondiale et du Fonds mon茅taire international (FMI). Suite 脿 des pressions consid茅rables de ces institutions de financement, le programme a 茅t茅 progressivement 茅limin茅.

La plupart des agriculteurs du Malawi 茅tant cependant trop pauvres pour obtenir engrais et semences aux prix du march茅, les rendements ont brutalement chut茅. Quand la s茅cheresse a frapp茅 en 2001, ni les agriculteurs ni le gouvernement n鈥檃vaient de r茅serves suffisantes pour y faire face et on estime que plus de mille personnes en sont mortes. Quand ensuite l鈥檌nsuffisance de la r茅colte de 2005 a men茅 5 des 13 millions d鈥檋abitants du Malawi au bord de la famine, le gouvernement nouvellement 茅lu du Pr茅sident Mutharika a d茅fi茅 les donateurs et lanc茅 un programme de subventions sur ses propres fonds.

Cette mesure s鈥檈st r茅v茅l茅e d茅cisive, a d茅clar茅 脿 Afrique Renouveau Kanayo Nwanze, vice-pr茅sident du Fonds international de d茅veloppement agricole des Nations Unies (FIDA). 鈥淎ttribuer des subventions pour les semences et les engrais malgr茅 les objections des partenaires de d茅veloppement 茅tait une d茅cision tr猫s audacieuse鈥�, affirme-t-il, notant qu鈥檃u cours d鈥檜ne r茅union avec de hauts responsables du Malawi, un repr茅sentant d鈥檜n pays bailleur de fonds avait quitt茅 la salle furieux. 鈥淢ais le gouvernement est rest茅 sur ses positions."

Face au succ猫s manifeste, 鈥渓鈥檃nn茅e suivante les bailleurs de fonds ont apport茅 leur soutien鈥�, note M. Nwanze. Il ajoute que cela se justifiait sur le plan 茅conomique puisque les 茅conomies r茅alis茅es gr芒ce 脿 la diminution des importations et 脿 la hausse des exportations 茅taient trois 脿 quatre fois plus importantes que le co没t des subventions.

Un nombre croissant de pays, dont la Zambie, le Ghana, le S茅n茅gal et le Kenya, ont annonc茅 des programmes de subventions similaires et d鈥檃utres gouvernements devraient s鈥檈ngager dans cette voie.

La Banque africaine de d茅veloppement (BAD), souvent oppos茅e aux interventions de l鈥橢tat dans le domaine 茅conomique, a annonc茅 en mai qu鈥檈lle mettait sur pied un fonds sp茅cial pour mobiliser les ressources financi猫res n茅cessaires 脿 l鈥檃ugmentation de la production et de l鈥檜tilisation d鈥檈ngrais, y compris en subventionnant leur vente aux exploitations agricoles familiales. Cette mesure s鈥檌nscrit dans le cadre d鈥檜ne augmentation d鈥檜n milliard de dollars du portefeuille de pr锚ts agricoles de la BAD.

脡chec de politiques

Le nouvel accent mis sur l鈥檃griculture familiale et l鈥檌nd茅pendance alimentaire marque une nette rupture avec les politiques appliqu茅es dans le pass茅 par les donateurs, les institutions financi猫res internationales et les gouvernements africains. Depuis au moins les ann茅es 1980, ces gouvernements ont suivi les politiques d鈥檃justement structurel impos茅es par la Banque mondiale et le FMI ; elles privil茅giaient entre autres les productions agricoles d鈥檈xportation et 脿 forte valeur commerciale et le d茅veloppement d鈥檃ctivit茅s non agricoles pour les personnes perdant ainsi leurs activit茅s. Les subventions et les programmes de commercialisation 茅tatiques 茅taient jug茅s trop co没teux, contraires aux int茅r锚ts du secteur priv茅 et sujets 脿 la mauvaise gestion et 脿 la corruption. Le retrait du gouvernement du secteur agricole, insistaient les bailleurs, permettrait au secteur priv茅 d鈥檡 prendre sa juste place.

Mais comme le prouvent les donn茅es de la FAO et de la Banque mondiale, les investissements dans l鈥檃griculture africaine ont au contraire connu un fort d茅clin qui s鈥檈st traduit par une chute de l鈥檜tilisation des engrais et des semences am茅lior茅es, par une rar茅faction des services de commercialisation et de vulgarisation agricoles et par une baisse constante des rendements, de la fertilit茅 des sols et des revenus des populations rurales.

Une analyse des pr锚ts 脿 l鈥檃griculture africaine effectu茅e en 2007 par le Groupe d鈥櫭﹙aluation ind茅pendante de la Banque mondiale a confirm茅 que les pays avaient 茅t茅 pouss茅s 脿 privatiser leurs services de commercialisation et de vulgarisation agricoles et 脿 mettre fin aux subventions afin de laisser place aux entrepreneurs et aux investisseurs du secteur priv茅 ; mais, ajoutait cette analyse, trop souvent ces acteurs n鈥檃vaient pas pris la rel猫ve.

De plus, le Directeur g茅n茅ral de la FAO, Jacques Diouf, a remarqu茅 au cours du Sommet de Rome consacr茅 脿 l鈥檃limentation en juin 2008 que le pourcentage de l鈥檃ide publique au d茅veloppement destin茅e 脿 l鈥檃griculture 茅tait tomb茅 de 17 脿 3 % entre 1980 et 2005.

Ce d茅laissement de l鈥檃griculture, en particulier de la production vivri猫re des petits agriculteurs, n鈥櫭﹖ait pas accidentel. Dans le cadre des politiques favorables aux march茅s et 脿 la lib茅ralisation des 茅changes pr么n茅es par les institutions financi猫res internationales et de nombreux bailleurs de fonds bilat茅raux, il a 茅t茅 conseill茅 aux gouvernements de ne pas intervenir dans le secteur agricole.

Cette approche a 茅t茅 exprim茅e de mani猫re succincte par John Block, 脿 l鈥櫭﹑oque Secr茅taire 脿 l鈥檃griculture des Etats-Unis, qui, selon le journaliste et militant Martin Khor, d茅clara 脿 en 1986 une conf茅rence sur le commerce international que 鈥渓鈥檌d茅e que les pays en d茅veloppement devraient se nourrir eux-m锚mes est un anachronisme datant d鈥檜ne 猫re r茅volue. Ils pourraient mieux assurer leur s茅curit茅 alimentaire en comptant sur les produits de l鈥檃griculture am茅ricaine, qui peuvent 锚tre obtenus dans la plupart des cas 脿 des co没ts moins 茅lev茅s鈥�.

D鈥檃pr猫s l鈥櫭﹙aluation de la Banque mondiale, la diminution du soutien des bailleurs de fonds a 茅galement encourag茅 un certain d茅sint茅r锚t de la part des gouvernements nationaux.

鈥楿n d茅sastre absolu鈥�

Selon de nombreux agronomes et 茅conomistes du d茅veloppement, les r茅sultats ne peuvent 锚tre qualifi茅s que de d茅sastreux. Apr猫s avoir 茅t茅 exportatrice nette de produits alimentaires dans les ann茅es 1970, l鈥橝frique d茅pend aujourd鈥檋ui fortement d鈥檌mportations commerciales et de l鈥檃ide alimentaire internationale d鈥檜rgence, souligne la FAO. Quelque 42 pays d鈥橝frique d茅pendent d鈥檌mportations m锚me dans les ann茅es les plus favorables. C鈥檈st la seule r茅gion du monde o霉 les rendements agricoles 脿 l鈥檋ectare ont continu茅 脿 stagner (voir graphique) et o霉 jusqu鈥櫭� une personne sur trois souffre de malnutrition chronique.

鈥淟a fin des subventions gouvernementales aux agriculteurs africains li茅e aux programmes d鈥檃justement structurel a 茅t茅 un d茅sastre absolu鈥�, affirme Akin Adesina, vice-pr茅sident de l鈥橝lliance pour une r茅volution verte en Afrique (AGRA), une initiative de d茅veloppement rural non gouvernementale pr茅sid茅e par l鈥檃ncien Secr茅taire g茅n茅ral de l鈥橭NU Kofi Annan, 脿 la t锚te des efforts de revitalisation de l鈥檃griculture africaine.

鈥淟es agriculteurs africains sont aujourd鈥檋ui 脿 peu pr猫s les seuls au monde qui ne re莽oivent absolument aucune aide de quelque sorte que ce soit de la part de leurs gouvernements鈥�, a-t-il d茅clar茅 脿 Afrique Renouveau, notant que les gouvernements des pays riches versent annuellement plus de 300 milliards de dollars 脿 leurs agriculteurs. Les producteurs agricoles africains 鈥渟ont abandonn茅s 脿 leur sort, survivre ou dispara卯tre, et comme on l鈥檃 bien vu, ils disparaissent鈥�.

鈥淐e que dit l鈥橝GRA鈥�, poursuit M. Adesina, 鈥渆st qu鈥檌l faut reconna卯tre que le gouvernement a un r么le 脿 jouer en subventionnant les agriculteurs. En ce qui concerne les subventions, il s鈥檃git d鈥檈n faire b茅n茅ficier les plus pauvres et en m锚me temps de d茅velopper le march茅."

M. Nwanze de l鈥橧FAD est d鈥檃ccord. Auparavant, explique-t-il, en raison du niveau de pauvret茅 dans les communaut茅s agricoles africaines, l鈥檃chat d鈥檕utils, de semences am茅lior茅es, d鈥檈ngrais et d鈥檃utres intrants n茅cessaires 茅tait hors de port茅e de la plupart des agriculteurs africains. 鈥淛e ne peux absolument pas comprendre pourquoi [les subventions] ont 茅t茅 bloqu茅es dans les pays en d茅veloppement. Nous parlons ici d鈥檜n environnement o霉 la majorit茅 des agriculteurs n鈥檃 aucun acc猫s au cr茅dit ou aux intrants et on dit aux gouvernements qu鈥檌ls ne peuvent pas subventionner la production agricole."

M. Nwanze note que le FIDA collabore depuis trois d茅cennies avec les gouvernements pour donner aux exploitations agricoles familiales acc猫s au cr茅dit, leur faciliter l鈥檕btention des intrants et les introduire sur les march茅s locaux et r茅gionaux. 鈥淣ous avons constat茅 脿 de nombreuses reprises que cela marchait. Pour moi, la petite agriculture est la solution dans ces pays.鈥�

Un succ猫s contest茅

Mais le choc de la flamb茅e mondiale des prix alimentaires, la reconnaissance de l鈥檌mportance 茅conomique de l鈥檃griculture africaine et le succ猫s de la politique du Malawi signent-ils la fin des politiques de la 鈥渟urvie ou de la disparition鈥� ? Apporte-t-on maintenant une aide g茅n茅reuse aux propri茅taires africains d鈥檈xploitations agricoles familiales, dont la plupart sont des femmes ? Pas tout 脿 fait.

Les agronomes, les 茅conomistes et les responsables des gouvernements et des organisations intergouvernementales reconnaissent d鈥檜n commun accord que ni les subventions ni les engrais ne constituent par eux-m锚mes la solution aux probl猫mes complexes de l鈥檃griculture africaine. L鈥檃griculture africaine ne pourra 锚tre rentable, durable et productive sans une r茅forme fonci猫re, l鈥櫭﹍argissement des pouvoirs politiques des communaut茅s rurales, l鈥檃cc猫s aux march茅s locaux, nationaux et internationaux ainsi que des investissements 脿 long terme en faveur de l鈥檌rrigation, d鈥檜n usage des engrais et d鈥檜ne gestion des sols durables, de la sant茅 et de l鈥櫭ヾucation, de la technologie agricole moderne, des services de vulgarisation agricole et des r茅seaux de transport et de communication. Ces investissements strat茅giques figurent dans le Programme d茅taill茅 pour le d茅veloppement de l鈥檃griculture africaine d茅fini dans le cadre du Nouveau Partenariat pour le d茅veloppement de l鈥橝frique (NEPAD).

Des doutes existent 茅galement quant aux engagements politiques nationaux et internationaux. Seuls six des 53 pays que compte l鈥橝frique ont donn茅 suite 脿 leur engagement de 2003 de consacrer 10 % de leur budget national 脿 l鈥檃griculture.

脌 l鈥櫭ヽhelle internationale, l鈥櫭ヽhec des n茅gociations 脿 l鈥橭rganisation mondiale du commerce, en partie caus茅 par le probl猫me des exportations subventionn茅es du Nord vers les pays pauvres, semble indiquer que les puissants groupements agricoles des pays riches convoitent toujours un acc猫s privil茅gi茅 aux march茅s des pays en d茅veloppement aux d茅pens des producteurs locaux. Le syst猫me europ茅en de pr茅f茅rences commerciales en faveur des importations en provenance de l鈥橝frique et d鈥檃utres pays en d茅veloppement, d茅nomm茅 par les ministres europ茅ens charg茅s des 茅changes internationaux l鈥檌nitiative 鈥淭out sauf les armes鈥�, comporte tellement d鈥檕bstacles aux importations agricoles qu鈥檌l a 茅t茅 surnomm茅 par ses d茅tracteurs 鈥淭out sauf les fermes鈥�.

Tout le monde n鈥檈st pas non plus convaincu, en d茅pit de son succ猫s, par le mod猫le du programme de subventions du Malawi. Michael Morris, 茅conomiste de la Banque mondiale et sp茅cialiste des subventions agricoles, confirme que les id茅es de la Banque concernant la petite agriculture et les subventions gouvernementales ont 茅volu茅. Mais il affirme que le soutien des gouvernements 脿 l鈥檃griculture familiale devrait 锚tre moins important.

Avec son programme de subventions, 鈥渓e gouvernement du Malawi fait de nombreuses choses correctement鈥�, d茅clare-t-il 脿 Afrique Renouveau. Cependant, 鈥渃鈥檈st un fait que nous avons des d茅saccords au niveau tactique鈥�. Ces d茅saccords concernent selon lui les co没ts, la question de savoir si les subventions cr茅ent une d茅pendance ou ouvrent la voie 脿 des transactions commerciales durables et si les subventions parviennent bien aux b茅n茅ficiaires pr茅vus.

鈥淥n nous accuse constamment en disant que la Banque a une position id茅ologique et dogmatique sur les subventions parce que la th茅orie 茅conomique nous dit que les subventions sont une mauvaise chose, note M. Morris. En fait, quand vous avez des subventions pour les engrais, cela attire des gens politiquement et 茅conomiquement puissants qui sont int茅ress茅s par les engrais. Je pense que cela explique l鈥檃mbivalence de la Banque au sujet des subventions. Ce qui a chang茅 est la reconnaissance que tout simplement sur le terrain les choses ne bougeaient pas. Le secteur priv茅 ne jouait pas son r么le."

Dans ces circonstances, conc猫de-t-il, les gouvernements peuvent d茅finir des subventions cibl茅es et adapt茅es au march茅 qui 鈥渏ettent les bases d鈥檜n syst猫me de distribution durable des intrants, pilot茅 par le secteur priv茅 et capable de fonctionner par lui-m锚me鈥�. M锚me ainsi, pr茅vient-il, 鈥渓es conditions d鈥檜tilisation de ces subventions sont plut么t rigoureuses. On veut r茅ellement les cibler non seulement en direction de l鈥檜tilisateur final mais aussi aux diff茅rentes 茅tapes de toute la cha卯ne de distribution鈥� Il existe de nombreuses possibilit茅s d鈥檜tiliser ces subventions pour diminuer les co没ts 脿 ces diff茅rentes 茅tapes鈥�, y compris en finan莽ant et en formant les importateurs et les distributeurs et en stimulant la demande par l鈥櫭ヾucation des agriculteurs et la distribution de petits n茅cessaires de d茅monstration.

Les gouvernements et les bailleurs de fonds doivent aussi 茅valuer le co没t des subventions aux engrais par comparaison avec d鈥檃utres besoins. M. Morris estime que ces subventions aux engrais absorbent aujourd鈥檋ui 60 % du budget de l鈥檃griculture du Malawi. 鈥淐鈥檈st 茅norme. Il y a beaucoup d鈥檃utres choses 鈥� services de vulgarisation, irrigation, recherche 鈥� qui sont n茅glig茅es en cons茅quence.鈥� Il conclut qu鈥櫭� moins que les gouvernements africains disposent d鈥檜ne 鈥渟trat茅gie de sortie鈥� de leurs programmes de subventions, 鈥渙n consacre des sommes de plus en plus importantes 脿 quelque chose qui ne sera jamais rentable. Il nous faut r茅fl茅chir 脿 d鈥檃utres possibilit茅s et 脿 d鈥檃utres options. Nous devons choisir nos points d鈥檌ntervention."

N茅anmoins, jusqu鈥櫭� pr茅sent, le programme de subventions du Malawi est plus que rentr茅 dans ses frais. Et le gouvernement a sanctionn茅 les premiers signes d鈥檃bus, renvoyant un ministre important coupable d鈥檃voir vendu des coupons de subvention 脿 de riches agriculteurs et durcissant les conditions d鈥檃dmissibilit茅 au programme ainsi que les proc茅dures de contr么le.

Dans une communication vid茅o 脿 une r茅union sp茅ciale du Conseil 茅conomique et social de l鈥橭NU tenue en mai, le Pr茅sident Mutharika a demand茅 脿 la communaut茅 internationale d鈥檃ider l鈥橝frique 脿 soutenir ses agriculteurs. 鈥淟es parties concern茅es comme la Banque mondiale鈥� ne devraient pas continuer 脿 penser qu鈥檈lles poss猫dent toutes les solutions 脿 Washington. Elles devraient 茅couter les responsables locaux et en tirer des enseignements."

La le莽on du Malawi est que les semences de la s茅curit茅 alimentaire ont besoin pour germer de seulement un peu d鈥檈ngrais mais de beaucoup de volont茅 politique au plus haut niveau.