Ban Ki-moon fue nombrado para un segundo mandato de cinco a?os como Secretario General de las Naciones Unidas en el estilo que lo caracteriza: discretamente. En un contexto de divisiones de las relaciones de poder en el Consejo de Seguridad, los 15 miembros del Consejo lo apoyaron y, una semana m芍s tarde recibi車 el consentimiento un芍nime de la Asamblea General. No se propuso a ning迆n otro candidato ni hubo controversia alguna entre los Estados Miembros. Fue un logro admirable para Ban Ki-moon que debe saludarse como una gran victoria pol赤tica.
Sin embargo, el primer mandato de Ban Ki-moon no tuvo un comienzo f芍cil. Sus primeros seis meses en el cargo fueron objeto de cr赤ticas de la prensa occidental. A mediados del mandato la situaci車n no hab赤a mejorado mucho. "Cede con demasiada facilidad", se?al車 The Economist, criticando en particular su estilo de gesti車n y su diplomacia prudentes.
El a?o 2011 marc車 un viraje en la carrera pol赤tica de Ban Ki-moon. Richard Gowan, del Centro para la Cooperaci車n Internacional de la Universidad de Nueva York, se?al車 que el historial reciente de las operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz fue un factor importante para que se volviera a nombrar a Ban Ki-moon. En efecto, el Secretario General asumi車 una postura firme frente a Laurent Gbagbo, el Presidente de C?te d'Ivoire que hab赤a sido derrotado en las elecciones, a quien pidi車 que cediera el poder. El Sr. Ban tambi谷n tuvo una estrecha participaci車n en la vigilancia por las Naciones Unidas del triunfante referendo sobre la libre determinaci車n de Sud芍n del Sur y las pol谷micas elecciones de Hait赤. La comunidad internacional ha encomiado su conducta durante la vol芍til situaci車n en el mundo 芍rabe. Seg迆n Gowan, ahora los funcionarios de las Naciones Unidas sienten "un nuevo respeto por su juicio y su valor pol赤ticos"1.
?Qu谷 faceta de Ban Ki-moon veremos durante su segundo mandato al frente de la Organizaci車n mundial en el empe?o de lograr la paz y la seguridad internacionales? ?La primera, que le gan車 cr赤ticas, o la m芍s reciente y favorable? Si bien un estudio a fondo nos apartar赤a del tema del presente art赤culo, con la esperanza de estimular un an芍lisis m芍s amplio cabe a?adir algunas palabras sobre las funciones fundamentales del Secretario General. En la esfera de la paz y la seguridad, corresponden al Secretario General varias funciones: es el general de las operaciones de mantenimiento de la paz, el pr赤ncipe pol赤tico de la diplomacia mundial, el Papa laico de los valores de la Carta y el Director General de una compleja burocracia internacional. Todos estos papeles se interrelacionan y se complementan, pero a efectos de claridad en el an芍lisis, en este art赤culo se examinar芍n por separado.
Despu谷s de cinco a?os en su actual cargo, parece evidente que Ban Ki-moon prefiere la condici車n de diplom芍tico mundial, y la ejerce con un estilo discreto. Desde que el Sr. Ban asumi車 sus funciones, en sus declaraciones y acciones se advierte un decidido cambio del mantenimiento de la paz a la consolidaci車n de la paz. Dedic車 la mayor parte de su primer a?o en el cargo a elaborar los intrincados detalles de una misi車n de mantenimiento de la paz en Darfur. El estilo de Ban Ki-moon result車 del todo diferente al de su predecesor. Se pronunci車 contra la imposici車n de nuevas sanciones al Sud芍n y ejerci車 su influencia incansablemente con China, un aliado clave de Jartum. Sus esfuerzos se vieron recompensados con el despliegue de una operaci車n h赤brida de la Uni車n Africana y las Naciones Unidas en Darfur. Sin embargo, el 谷xito de su hincapi谷 en la diplomacia fue marginal: la misi車n estaba sobre el terreno, pero carec赤a de efectivos militares y experimentaba diversas deficiencias en materia de gesti車n y coordinaci車n. Desde entonces nadie ha vuelto a hablar de nuevas misiones h赤bridas.
En crisis surgidas posteriormente, el Sr. Ban sigui車 mostrando preferencia por los contactos graduales y la diplomacia discreta. En Kosovo opt車 por crear un marco neutral en el que "los pa赤ses puedan decidir con el tiempo si han de reconocer o no la independencia de Kosovo"2. Durante la crisis humanitaria de 2008 en la Rep迆blica Democr芍tica del Congo (RDC), nombr車 a un Enviado Especial, el ex Presidente de Nigeria Olusegun Obasanjo, para que actuara como mediador. Se atribuye a Obasanjo haber logrado un acercamiento entre la RDC y Rwanda, lo que ha reforzado el argumento a favor de los contactos diplom芍ticos en lugar de otras opciones de mantenimiento de la paz m芍s costosas.
Sin embargo, lo que realmente marc車 una diferencia para Ban Ki-moon fue su respuesta a la crisis de 2011 en C?te d'Ivoire, cuando el Presidente Gbagbo, despu谷s de haber sido derrotado en las elecciones, se neg車 a entregar el poder y con ello hizo estallar una nueva ronda de violencia en el ya maltrecho pa赤s de ?frica Occidental. Ban Ki-moon actu車 r芍pidamente e inst車 a Gbagbo a retirarse antes de que el Consejo de Seguridad tomara medidas. El Consejo, finalmente, se sum車 al llamamiento y autoriz車 a la misi車n de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas que se encontraba en el pa赤s a que, con el apoyo de efectivos franceses, utilizara todos los medios necesarios para detener la matanza. Esto allan車 las condiciones para que el presidente electo, Alassane Ouattara, tomara posesi車n del cargo despu谷s de la captura y el arresto de Gbagbo. Con esa decisi車n Ban Ki-moon corri車 un gran riesgo, pero su iniciativa suscit車 muchos elogios.
C?te d'Ivoire fue, y cabr赤a afirmar que es, la excepci車n de la preferencia t赤pica de Ban Ki-moon por la mediaci車n y la diplomacia preventiva. En noviembre de 2011, en la sesi車n oficiosa sobre la mediaci車n celebrada en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York, insisti車 una vez m芍s en la necesidad de que la Organizaci車n mejorara su capacidad para prestar apoyo en materia de mediaci車n a fin de prevenir los conflictos en el mundo. Esto refleja un creciente inter谷s en la prevenci車n de los conflictos y la consolidaci車n de la paz dentro del sistema de las Naciones Unidas y entre los Estados Miembros y otros actores. El nuevo Grupo de Amigos del Secretario General para la Mediaci車n, que est芍 integrado por 12 Estados Miembros y respald車 la reciente resoluci車n de la Asamblea General sobre la cuesti車n, es un ejemplo de este renovado activismo. Esta tendencia es tambi谷n el resultado indirecto de una doble din芍mica en el escenario mundial. Mientras que los gobiernos europeos con problemas financieros, el Jap車n y los Estados Unidos, prefieren las iniciativas menos costosas al mantenimiento de la paz, potencias emergentes como China, la India y el Brasil tambi谷n se declaran a favor de enfoques menos intervencionistas que el despliegue de efectivos. Es muy posible que estas tendencias contin迆en.
Otra manera en la que el Secretario General puede enfrentar las cuestiones relacionadas con la paz y la seguridad es asumir la condici車n de Papa laico en apoyo de los principios de la Carta de las Naciones Unidas. Claro que su posici車n desde este p迆lpito puede entrar en conflicto m芍s abiertamente con el papel de diplom芍tico discreto. Tambi谷n en este caso, el Sr. Ban prefiri車 inclinar la balanza hacia la diplomacia mediante una discreta actuaci車n en varias circunstancias. Han sido escasas sus declaraciones sobre las violaciones de los derechos humanos en Zimbabwe y Myanmar, sobre las numerosas bajas civiles en Sri Lanka o sobre los combates en Gaza. Prefiri車 aconsejar que no se impusieran nuevas sanciones a Jartum a fin de dejar abierta la posibilidad de desplegar una operaci車n de paz. Al aplicar la pol谷mica responsabilidad de proteger, asign車 mucha m芍s importancia a la alerta temprana, la prevenci車n y la atenci車n de las causas estructurales de las atrocidades en gran escala, y prefiri車 distanciarse de los aspectos m芍s intervencionistas del cumplimiento de esa responsabilidad que preconizaron algunos gobiernos de Occidente.
Por 迆ltimo, el Secretario General dirige una amplia burocracia internacional integrada por muchos departamentos y organismos. Aunque su papel como "secretario" no se limita a la paz y la seguridad, el conjunto de organismos que intervienen en las situaciones de conflicto y posteriores a los conflictos es impresionante. En su calidad de director, el Sr. Ban prefiri車 consecuentemente mejorar el aspecto de la diplomacia en las situaciones de crisis. Al separarse la log赤stica de las misiones de mantenimiento de la paz del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, se redujo la centralidad institucional de este 迆ltimo con la creaci車n del nuevo Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el Terreno (DFS). Entretanto, con un mayor acento en las misiones pol赤ticas, el Departamento de Asuntos Pol赤ticos hizo importantes progresos en la mejora de los procedimientos operacionales, la presupuestaci車n y la prestaci車n de apoyo a las misiones sobre el terreno. Se dice que la relaci車n entre el Departamento de Asuntos Pol赤ticos y el Secretario General es una de las m芍s estrechas entre el personal directivo superior de las Naciones Unidas. Tal vez no ocurra as赤 en el segundo mandato, puesto que a principios de 2012 ser芍 nombrado un nuevo responsable del Departamento de Asuntos Pol赤ticos.
LOS CINCO PR?XIMOS A?OS
Cabe esperar que la preferencia del Sr. Ban por la diplomacia discreta y los contactos graduales caracterizar芍 tambi谷n su segundo mandato. El Secretario General, a diferencia de su predecesor, no abordar芍 cuestiones tan insolubles como la reforma del Consejo de Seguridad y el proceso de paz en el Oriente Medio. No obstante, como demostraron los casos de C?te d'Ivoire y la Primavera ?rabe, determinadas crisis pueden llevar a Ban Ki-moon a asumir, aunque no le agrade, la condici車n de general o la de Papa laico. Es muy probable que la misi車n en Libia y en Sud芍n del Sur plantee graves dificultades el a?o pr車ximo.
Los dr芍sticos cambios que se han producido en las esferas de poder e influencia a nivel mundial no facilitar芍n la tarea de Ban Ki-moon. El Secretario General tendr芍 un papel secundario en la conformaci車n de esta din芍mica geopol赤tica. No obstante, las opiniones de las econom赤as emergentes tienen una influencia cada vez mayor en lo que respecta al cambio clim芍tico, Darfur, las sanciones, la aportaci車n de contingentes para las operaciones de mantenimiento de la paz o la utilizaci車n de la fuerza, por nombrar solo algunas cuestiones. El Secretario General tendr芍 que seguir esforz芍ndose arduamente para mejorar la comprensi車n entre Occidente y las potencias emergentes sobre estas dif赤ciles cuestiones. Los Estados Miembros se han dividido cada vez m芍s, y ser芍 parte del legado del Secretario General cerrar esta brecha.
La combinaci車n de una presi車n constante de los Estados Miembros para mejorar la eficiencia en funci車n de los costos, con la reestructuraci車n interna del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y el Departamento de Asuntos Pol赤ticos mencionada supra, puede representar una oportunidad m芍s para que el Secretario General racionalice la respuesta de las Naciones Unidas en la esfera de la paz y la seguridad. En a?os recientes, diferentes departamentos de la Secretar赤a han presentado documentos estrat谷gicos y operacionales, entre ellos el texto oficioso de 2009 titulado Un nuevo programa de colaboraci車n: definici車n de un nuevo horizonte para las operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz, el Informe del Secretario General sobre la consolidaci車n de la paz inmediatamente despu谷s de los conflictos, el Informe del Secretario General sobre la estrategia global de apoyo a las actividades sobre el terreno, de 2010, el Informe sobre el examen de la capacidad civil, de 2011, y el primer informe presentado por el Secretario General sobre Diplomacia preventiva: obtenci車n de resultados. Estos documentos orientados al futuro proporcionan la informaci車n b芍sica perfecta para ayudar a crear una visi車n y una estrategia unificadas para la Secretar赤a en su conjunto.
A pesar de que la naturaleza de las amenazas contra la paz y la seguridad internacionales ha cambiado dr芍sticamente, las Naciones Unidas siguen rigi谷ndose por el documento de 1992 titulado Un programa de paz. Este documento hist車rico proporcion車 en gran medida las bases de lo que las Naciones Unidas han venido haciendo recientemente en el 芍mbito de la paz y la seguridad. Las lecciones de Un programa de paz han sido quiz芍s demasiado bien aprendidas, dado que las nuevas entidades creadas por las Naciones Unidas en los 10 迆ltimos a?os han dado lugar, en la pr芍ctica, a la compartimentaci車n de sus respuestas en la esfera de la paz y la seguridad. Ya es hora de que se reconozcan las limitaciones de los conceptos de la prevenci車n de conflictos, el establecimiento de la paz, el mantenimiento de la paz y la consolidaci車n de la paz expuestos en ese informe, as赤 como de los departamentos y los arreglos institucionales que dimanaron de estos conceptos. Existe la necesidad apremiante de desarmar los actuales procesos institucionales separados para captar mejor las conexiones cr赤ticas entre las actividades pol赤ticas, de seguridad y de desarrollo.
El Secretario General podr赤a racionalizar las recomendaciones contenidas en los numerosos informes publicados en los 迆ltimos a?os y formular una visi車n coherente para la labor de la Secretar赤a en la esfera de la paz y la seguridad. Esta podr赤a considerarse un nuevo Programa de paz que enunciar赤a las razones de la adaptaci車n institucional frente a los cambios del entorno pol赤tico y econ車mico. Los cinco pr車ximos a?os dar芍n al Sr. Ban la oportunidad de silenciar a sus detractores y, lo que es m芍s importante, dejar un legado a las generaciones venideras.
Notas
1 Richard Gowan, "Floating Down the River of History: Ban Ki-Moon and Peacekeeping, 2007-2011," Global Governance 17 (2011), 399.
2 David Harland, "Kosovo and the UN," Survival 52, No. 5 (2010), 94.
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La Cr車nica?ONU??no?constituye un registro oficial. Tiene el privilegio de acoger a los altos funcionarios de las Naciones Unidas, as赤 como a distinguidos colaboradores de fuera del sistema de las Naciones Unidas cuyas opiniones no son necesariamente las de las Naciones Unidas. Del mismo modo, las fronteras y los nombres que se muestran y las designaciones utilizadas en los mapas o en los art赤culos no implican necesariamente un apoyo o una aceptaci車n por parte de las Naciones Unidas.?
