Son estremecedoras las imágenes de Tacloban (Filipinas) tras el paso del tifón Haiyan, o, en realidad, las de cualquier asentamiento humano arrasado por una catástrofe. En el transcurso de un día los vecindarios se convirtieron en tierras baldías. Los hogares quedaron reducidos a escombros. La tarea de dar alojamiento a millones de personas privadas súbitamente de hogar y vulnerables, que es esencial para salvar vidas y aliviar el sufrimiento de las poblaciones afectadas, puede parecer titánica incluso para el más optimista de los encargados de la respuesta a tales situaciones.
Aterricé en Manila en febrero de 2014 en calidad de Oficial Informante para la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCAH). Formaba parte de la segunda oleada de personal de refuerzo desplegado en respuesta al tifón Haiyan, que golpeó la región central de Filipinas el 8 de noviembre de 2013, ocasionó la muerte de por lo menos 6.300 personas y dejó sin techo a 4 millones de personas en algunas de las zonas más pobres del país. Fue el más mortífero de los tifones registrados en Filipinas y sigue siendo el más fuerte de los que han tocado tierra. Aquella fue mi primera experiencia humanitaria directa y estaba ansiosa por presenciar de qué manera la cooperación internacional puede ayudar a las personas en crisis.
A mi llegada encontré en marcha una respuesta amplia y en gran medida satisfactoria, a saber, mecanismos de coordinación para emergencias bien financiados y establecidos sin demora, una excelente coordinación entre civiles y militares y ninguna deficiencia importante en cuanto a cobertura. La asistencia provenía de las Naciones Unidas y sus asociados, el Gobierno de Filipinas, el sector privado, la sociedad civil y la diáspora filipina[1]. Cada agente tenía sus planes y prioridades respectivos, pero los objetivos comunes incluían apoyar la recuperación de las comunidades y los gobiernos locales, reconstruir de manera más segura y fortalecer la resiliencia. Un elemento esencial de la realización de estos objetivos era el suministro de alojamiento de para la población afectada de manera tal que facilitara la autorrecuperación.
Durante la fase de emergencia, las organizaciones humanitarias facilitaron refugios de emergencia para más de 500.000 familias. Las demás recibieron asistencia del Gobierno[2], incluso mediante su reubicación en centros de evacuación o barracones. Sin embargo, durante mi estancia en el país, incluidos los seis meses siguientes al desastre, la asistencia en materia de alojamiento se hizo más lenta y ello provocó una frustración cada vez mayor en las comunidades afectadas. Surgieron problemas que la programación de la respuesta de emergencia no había previsto y no podía superar fácilmente. Las familias se sentían limitadas en su capacidad de autorrecuperación[3]. Se seguía necesitando ayuda, pero más adaptada a las necesidades, lo cual requería una comprensión más profunda e intercambios con las autoridades nacionales y locales y con quienes permanecían en refugios de emergencia.
?Cuáles eran las causas de esta situación? Hasta cierto punto era explicable. La planificación y puesta en marcha de programas de alojamiento pueden ser más dilatadas[4] que las de otros programas, y la respuesta en materia de refugios adolecía de una falta de fondos crónica; siete meses después del Haiyan, el grupo temático contaba solo con el 42% de la financiación y necesitaba 178 millones de dólares más[5]. Hubo complicaciones relacionadas con las viviendas, la tierra y la propiedad, entre ellas la lentitud de la adopción de decisiones sobre la zona de 40 metros que bordeaba la costa y que el Gobierno había designado como “de riesgo”, en la que al principio se limitó la reconstrucción y luego, con el tiempo, se permitió en parte sobre la base de los resultados de mapas de riesgos y la discreción del gobierno local. Una preocupación conexa fue la identificación de tierras en las que los ocupantes de barracones o residentes en la zona de riesgo pudieran establecerse y construir. A eso se sumaba la cuestión de si las familias desplazadas hallarían medios de sustento en los lugares donde se les podía reubicar[6].
En las reuniones semanales de coordinación entre el grupo temático y el equipo humanitario en el país, se expresaba un ferviente deseo de pasar a la fase de recuperación, pero con más hincapié en la transición de la maquinaria de coordinación que en la del contenido de los programas[7]. Tal transición requeriría que los asociados examinaran detenidamente cuales necesidades se habían satisfecho y cuáles no, y estuvieran dispuestos a cambiar la dirección de los fondos y recursos en consecuencia. Esto último plantearía un reto de por sí, dado que la financiación se proporciona principalmente sobre la base de mandatos o de alianzas establecidas, y las prácticas de los donantes no suelen ser suficientemente flexibles para adaptarse a la evolución de las necesidades y los contextos[8].
Hubo dificultades para comprender la distinción entre la fase de respuesta de emergencia y la de recuperación temprana. Por ejemplo, la comunidad internacional tendía a concentrarse en actividades de respuesta de emergencia durante los tres o seis primeros meses, en tanto que la perspectiva filipina era de una fase de respuesta más breve y una evolución rápida hacia la recuperación. También había incertidumbre con respecto a las capacidades y los calendarios paralelos del Gobierno, que posibilitaban duplicaciones en la respuesta. También en este caso, la falta de programas adaptables impidió orientar la evolución de la coordinación nacional e internacional hacia la fase de recuperación, sobre todo en lugares donde la presencia de autoridades competentes o de funcionarios nacionales se podría haber fortalecido[9].
De hecho, fueron los filipinos quienes pusieron de relieve la pérdida de impulso de la acción humanitaria y la manera en que podía haberse evitado si se hubiera priorizado más el trabajo con las autoridades locales y nacionales. En Filipinas se utiliza comúnmente la autorrecuperación para hacer frente a las secuelas de los desastres, y el Haiyan no fue una excepción. Mientras que los asociados humanitarios discutían sobre causas importantes como la gestión de los centros de desplazados y la defensa de los derechos de sus ocupantes, gran parte de la población afectada había regresado a sus casas, con frecuencia pocos días después del desastre, y reconstruido por lo menos un refugio improvisado[10]. Después, lo que necesitaban era materiales de calidad para reconstruir sus casas de manera que pudieran resistir peligros futuros.
La respuesta internacional se concentró en la autorrecuperación, pero tal vez no en una escala suficientemente grande ni a un ritmo suficientemente rápido. En junio de 2014, por ejemplo, la OCAH dio a conocer que los asociados del Grupo Temático sobre Alojamiento habían proporcionado tiendas y lonas para alrededor de 570.000 familias (alrededor de 3 millones de personas), frente a solo 162.000 familias (alrededor de 842.000 personas) que recibieron apoyo para la autorrecuperación mediante soluciones para la construcción de techos duraderos y la provisión de herramientas y materiales de construcción para reparar sus casas[11].
En esencia, una cooperación sostenida entre los agentes internacionales, nacionales y locales da lugar a una respuesta más coherente entre los asociados humanitarios; aumenta la sensibilización sobre la necesidades reales y las estrategias a más largo plazo; reduce la duplicación en la asistencia; y ayuda a garantizar la vinculación entre la asistencia en materia de refugios y la construcción de viviendas más resilientes.
No obstante, algunos éxitos logrados con la experiencia del Haiyan podrían aplicarse en futuras intervenciones relacionadas con el alojamiento, según el contexto. Entre ellos figuran la utilización de mecanismos de comunicación con las comunidades y de rendición de cuentas ante las poblaciones afectadas; la utilización de transferencias en efectivo en lugar de asistencia en especie, lo que permite que los beneficiarios compren los artículos que necesitan y apoya al mismo tiempo las economías locales; la utilización de asesores temáticos, que podría abarcar los alojamientos y quizás también las viviendas, la tierra y la propiedad; y la preparación de directrices para la recuperación de refugios y de carteles con mensajes clave como “reconstruir viviendas más seguras”, producidos por el Grupo Temático sobre Alojamiento junto con el Gobierno y los organismos asociados[12].
El caso del tifón Haiyan es instructivo, entre otras cosas porque Filipinas, uno de los países más susceptibles a riesgos del mundo, es un país de ingresos medianos dotado de un sistema nacional de gestión de desastres bien desarrollado. La respuesta contó con las ventajas de una gran simpatía pública y amplia cobertura de los medios de difusión, vínculos de larga data con los donantes de ayuda, la ausencia de otro desastre “rival” de gran visibilidad y un Gobierno de acogida que acepta la responsabilidad de proteger a sus ciudadanos[13]. Por ello resulta aún más importante analizar detenidamente las dificultades que persistieron a pesar de estas condiciones favorables.
Las preocupaciones aquí descritas no son raras y se identificaron debidamente en las evaluaciones de la respuesta al Haiyan. En uno de esos informes, se determinó que la satisfacción de los beneficiarios con la asistencia para la autorrecuperación en materia de alojamiento había disminuido con el tiempo[14], tendencia que ilustra la importancia de velar por que la asistencia inicial de emergencia relativa al alojamiento sea sólida y adecuada, y dé a las familias la posibilidad de reparar sus viviendas y reconstruirlas mejor desde el comienzo.
En consecuencia, es alentador que el Secretario General, antes de la celebración de la Cumbre Humanitaria Mundial, exhorte a los agentes internacionales a preguntarse, a raíz de la ocurrencia de un desastre, qué pueden hacer para agregar valor a lo que las personas y las comunidades ya están haciendo. La participación y la cooperación con las autoridades nacionales y las personas a nivel local coadyuvan a que la ayuda internacional resulte más pertinente para las capacidades de la población de acogida, y permite que los agentes trabajen para lograr resultados colectivos que reduzcan la necesidad, el riesgo y la vulnerabilidad. El enfoque de emergencia no puede ser una modalidad de funcionamiento sostenible a largo plazo y debe ser la excepción, aunque pueda seguir habiendo ciertas necesidades de asistencia y protección[15]. Tratándose del alojamiento, este consejo resulta aún más pertinente.
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Notas
????????? [1] Teresa Hanley y otros, “IASC Inter-agency humanitarian evaluation of the Typhoon Haiyan Response.” Preparado en nombre del Grupo Directivo de la Evaluación Humanitaria Interinstitucional (Nueva York, Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCAH), octubre de 2014), págs. v, viii. Puede consultarse en .
????????? [2] ??? Grupo Temático sobre Alojamiento, “Response to Typhoon Haiyan (Yolanda)”, Informe del Grupo Temático sobre Alojamiento (19 de junio de 2014), pág. 1. Se puede consultar en .
????????? [3] ??? Grupo Temático sobre Alojamiento de Filipinas, “Shelter Sector Response Monitoring, Typhoon Haiyan, Filipinas, 2013. Final Report: Monitoring Assessment 2”, septiembre de 2014, pág. 30. Se puede consultar en
Filipinas/assessment/shelter-sector-response-monitoring-typhoon-haiyan-final-report.
????????? [4] ??? Ibíd., pág. 31.
????????? [5] ??? Grupo Temático sobre Alojamiento, “Response to Typhoon Haiyan”, pág. 1.
????????? [6] ??? Hanley, “IASC Inter-Agency Humanitarian Evaluation”, pág. 59.
????????? [7] ??? Ibíd., pág. 58.
????????? [8] ??? Informe del Secretario General para la Cumbre Humanitaria Mundial, “Una humanidad: nuestra responsabilidad compartida”, 2 de febrero de 2016 (A/70/709), pág. 42. Puede consultarse en .
????????? [9] ??? Hanley, “IASC Inter-Agency Humanitarian Evaluation”, págs. vii, viii y 51.
???????? [10] ??? Ibid., págs. vi, 29, 46, 59 y 71.
???????? [11] ??? Ibid., págs. 26 y 27; Grupo Temático sobre Alojamiento, “Response to Typhoon Haiyan”, pág. 1.
???????? [12] ??? Hanley, “IASC Inter-Agency Humanitarian Evaluation”, págs. viii, ix, xiii, 57 y 59; Grupo Temático sobre Alojamiento, “Response to Typhoon Haiyan”, pág. 1.
???????? [13] ???????????????????????? Hanley, “IASC Inter-Agency Humanitarian Evaluation”, págs. ix, 18 y 70.
???????? [14] ??? Grupo Temático sobre Alojamiento de Filipinas, “Shelter Sector Response Monitoring”, pág. 30.
???????? [15] ??? Informe del Secretario General para la Cumbre Humanitaria? Mundial, págs. 35 y 42.
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