За прошедшие 70 лет рамки деятельности Организации Объединенных Наций значительно расширились и включают такие вопросы, как изменение климата, спорт в интересах развития и мира и безопасность дорожного движения. Но, оглядываясь назад, я считаю, что Организация Объединенных Наций играла важнейшую роль в тех областях, которые составляют основу Устава Организации Объединенных Наций: поддержание международного мира и безопасности, поощрение прав человека для всех и права народов на самоопределение, а также решение других экономических, социальных и культурных вопросов, включая проблемы, касающиеся управления и развития. Организация также доказала свою полезность в плане создания операционных центров, нацеленных на мобилизацию и гармонизацию усилий государств-членов в области достижения тематических целей.
Пожалуй, нигде это не является столь очевидным, как в Африке. После создания в 1945?году Организации Объединенных Наций и принятия ее Устава многочисленные народы Африки узнали о своих основополагающих правах человека и стали осознавать свои соответствующие права и возможности в области борьбы за самоопределение. Статья?73 Устава, призывающая к "самоуправлению" и "прогрессивному развитию" "свободных политических институтов в соответствии со специфическими обстоятельствами, присущими каждой территории и ее народам", вселила в африканские народы новую надежду на то, что они могут стать хозяевами своего будущего. Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций предоставила им форум, на котором они могли выражать свои политические чаяния и получать поддержку.
В 1960 году, который стал решающим годом как для Африки, так и для Организации Объединенных Наций, 15?африканских стран обрели независимость. В сентябре того года в Организацию Объединенных Наций было принято 17?новых государств, 16 из которых были государствами Африки. В том же 1960?году Генеральной Ассамблей была принята Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам, ставшая эпохальным документом, в котором говорится о праве всех народов на самоопределение и провозглашается необходимость незамедлительно и безоговорочно положить конец колониализму. Помимо провозглашения законного права на самоопределение, Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций занималась поиском всеобъемлющих и эффективных рамок, которые могли бы обеспечить новым независимым африканским странам эффективный политический и экономический суверенитет, о чем свидетельствует принятие в 1962?году резолюции "о неотъемлемом суверенитете над естественными ресурсами"1.
Однако постколониальная эпоха стала временем серьезных испытаний. Новые независимые государства нуждались в прочных демократических институтах и превратились в арену гражданских конфликтов, развязанных соперничающими этническими, религиозными и иными группами в борьбе за доступ к власти и ресурсам. Осознавая угрозу, которую подобные конфликты представляли для регионального мира и безопасности, Организация Объединенных Наций стремилась к их разрешению, в том числе с помощью миссий добрых услуг Генерального секретаря и его специальных посланников и развертывания все более сложных операций по поддержанию мира.
Знаменательной вехой в истории Африки и Организации Объединенных Наций стало развертывание первой на континенте миротворческой операции ? Операции Организации Объединенных Наций в Конго (ОНУК) ? 14 июля 1960 года (в соответствии с резолюцией?143 (1960) Совета Безопасности). Предельная штатная численность военнослужащих, задействованных в этой операции, которая была развернута в ответ на политические потрясения и конфликт, омрачавшие на заре независимости существование нынешней Демократической Республики Конго, составляла почти 20?тыс. человек.
Спустя 55 лет Западная Африка стала местом наивысшей концентрации оперативной деятельности Организации Объединенных Наций по сравнению с любым другим регионом мира, что включало четыре операции по поддержанию мира (в Кот-д’Ивуаре, Либерии, Мали и до последнего времени в Сьерра-Леоне), отделение Организации Объединенных Наций по миростроительству в Гвинее-Бисау, региональную операцию по борьбе со вспышкой Эболы (Миссию Организации Объединенных Наций по чрезвычайному реагированию на Эболу (МООНЧРЭ)), Специального представителя Генерального секретаря по Западной Африке и Специального посланника Генерального секретаря по Сахелю и широкий круг региональных и страновых отделений Организации Объединенных Наций. В регионе также находится работающее под руководством Департамента Организации Объединенных Наций по политическим вопросам региональное отделение ? Отделение Организации Объединенных Наций для Западной Африки (ЮНОВА), являющееся первой подобной структурой по согласованию и активизации усилий в области предотвращения конфликтов и укрепления мира в Западной Африке.
Говорят, что "обещания в отношении Западной Африки далеки от выполнения" из-за серии гражданских конфликтов, охвативших большинство стран этого региона. Я полагаю, что иногда упускаются из виду огромные трудности, с которыми сталкивается этот регион. Из-за своего стратегического положения Западная Африка, расположенная вдоль Атлантического побережья в пределах достаточной досягаемости для американских континентов и в то же время близко к Европе, превратилась в регион, в котором международная геополитика значительно влияет на ситуацию в ряде стран. Его богатые природные ресурсы, включая какао, алмазы, золото и нефть, привлекают иностранных инвесторов, намеревающихся эксплуатировать эти ресурсы. В целях укрепления своего влияния в регионе различные иностранные субъекты оказывают политическую, военную или финансовую поддержку местным группам, что приводит к изменению внутренней динамики и зачастую к разжиганию конфликтов в странах и субрегионе Западной Африки. По сути гражданские конфликты в Западной Африке, как правило, носят региональный и международный характер, что является результатом политических, этнических и религиозных связей, выходящих за пределы проницаемых границ региона.
В течение последних 20 лет Организация Объединенных Наций играла важную роль в содействии урегулированию проблем, стоящих перед Западной Африкой. В странах, где эскалация конфликта представляла основную угрозу для мира и безопасности, таких как Кот-д’Ивуар, Либерия, Сьерра-Леоне и, позднее, Мали, Организация Объединенных Наций в рамках развертывания миротворческих операций оказывала сторонам конфликта содействие в процессе заключения мирных соглашений и предоставляла поддержку для их осуществления. В рамках этого же процесса Организация Объединенных Наций осуществляла тесное взаимодействие с заинтересованными государствами-членами и региональными организациями, такими как Африканский союз и Экономическое сообщество западноафриканских государств (ЭКОВАС), которые нередко принимали меры неотложного реагирования на кризисные ситуации.
Развертывая многопрофильные операции по поддержанию мира, Организация Объединенных Наций стремилась оказать принимающей стране помощь, выходящую за рамки непосредственной поддержки в сфере укрепления безопасности. Таким образом, операции Организации Объединенных Наций по поддержанию мира в Западной Африке, помимо прочего, содействовали налаживанию диалога между всеми сторонами конфликта, способствовали укреплению национальной безопасности и сил обороны, а также демократических институтов, стимулировали процесс разоружения, демобилизации и реинтеграции бывших комбатантов и содействовали продвижению прав человека, принципов социальной сплоченности и примирения на общенациональном и местном уровнях. "Повышение статуса" миротворческих операций, которые из сил, разделяющих противоборствующие стороны, превратились в структуру, отвечающую за обеспечение долгосрочной стабильности, в том числе за счет укрепления национальных институтов, стало крупным событием в истории Организации Объединенных Наций последних двух десятилетий.
Учредив многопрофильные миротворческие операции и политические миссии, Организация Объединенных Наций не только способствовала постепенной стабилизации во всем регионе Западной Африки, но и оказывала огромное влияние на региональную динамику, направления развития политики и стратегий. Региональная инфраструктура по поддержанию мира эволюционировала, чтобы вписаться в контекст безопасности и взять на себя ответственность за соблюдение идеалов, принципов и стратегий Организации Объединенных Наций. Этого удалось добиться с помощью непрерывного процесса реформирования ЭКОВАС и прогрессивного развития его законодательной базы и дипломатической практики в тесном сотрудничестве с Организацией Объединенных Наций и при поддержке международных двусторонних и многосторонних организаций-партнеров. ЭКОВАС не только приняло свою рамочную программу предотвращения конфликтов и расширило полномочия своих судов за счет включения вопросов защиты прав человека, но и расширило свои возможности в области проведения превентивной дипломатии самостоятельно или совместно с Организацией Объединенных Наций на основе новых тематических протоколов2. В настоящее время Комиссия ЭКОВАС использует самую передовую, широкомасштабную и комплексную систему раннего предупреждения на Африканском континенте. В качестве примера можно привести не менее значительный прогресс в области коллективных усилий по обеспечению ответственности за выполнение тематической повестки дня Организации Объединенных Наций, включая такие аспекты, как управление, права человека, незаконный оборот наркотиков и торговля людьми, организованная преступность, коррупция, проблемы женщин, мир и безопасность. По большинству из этих направлений Организация Объединенных Наций тесно сотрудничает с ЭКОВАС и/или оказывает ему поддержку в разработке субрегиональных и комплексных подходов. Результатом совместных усилий ЭКОВАС, ЮНОВА и Управления Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (УНП ООН) стало принятие стратегии и плана действий ЭКОВАС по борьбе с незаконным оборотом наркотиков и организованной преступностью. Можно было бы привести еще больше примеров, свидетельствующих о совместных усилиях Организации Объединенных Наций и ЭКОВАС, но ни один из них не может быть более наглядным, чем результаты, достигнутые в Сьерра-Леоне, которая, пережив десятилетнюю гражданскую войну, в настоящее время является стабильной страной и добивается значительного экономического прогресса с двузначными показателями темпов роста валового внутреннего продукта.
Вместе с тем стратегическое положение и проницаемые границы Западной Африки наряду со слабыми в целом институтами и политической нестабильностью, среди прочего, способствовали также распространению незаконной деятельности, в частности контрабанды оружия и наркоторговли, которые, в свою очередь, подрывали безопасность и стабильность в регионе. Возросшее присутствие террористических групп в Мали и регионе Сахеля в значительной степени может быть связно с их участием в незаконном обороте наркотиков и других видах организованной преступности. В целях противодействия этой незаконной деятельности Совет Безопасности Организации Объединенных Наций время от времени вводит режимы эмбарго в отношении стран этого региона и создает соответствующие механизмы мониторинга их соблюдения. Примером может служить Группа экспертов по Кот-д’Ивуару, которая помогает пролить свет на незаконную деятельность, способную подорвать хрупкий мир в этой стране.
Кроме того, не следует забывать о том, что большие части территории Западной Африки по-прежнему остаются крайне слаборазвитыми и страдают от повторяющихся гуманитарных кризисов, вызванных перемещением населения, отсутствием продовольственной безопасности, эпидемиями, засухой или иными стихийными бедствиями. Недавняя эпидемия Эболы не только привела к смерти и страданиям людей, но и имела катастрофические последствия для экономики трех в наибольшей мере затронутых стран и заставила обратить внимание на отсутствие надлежащей инфраструктуры здравоохранения, что препятствовало усилиям в борьбе с болезнью. Действуя через специализированные учреждения и Управление по координации гуманитарных вопросов (УКГВ), Организация Объединенных Наций выступала в качестве главного пропагандиста оказания гуманитарной помощи и помощи в целях развития Западной Африке, тем самым повышая осведомленность международного сообщества о подчас "забытых чрезвычайных ситуациях", как это было, например, в связи с голодом в Нигере в 2005?2006 годах.
Несмотря на все усилия Организации Объединенных Наций, нацеленные на оказание помощи Западной Африке и континенту в целом, многое еще предстоит сделать, и для этого потребуются дополнительные меры, которые могли бы создать условия для более эффективной работы Организации Объединенных Наций в этом субрегионе и на всем континенте.
В некоторых частях Африки структура Совета Безопасности, предусматривающая, что в его состав входят пять постоянных членов, способствовала тому, что Организацию Объединенных Наций стали воспринимать как организацию, продвигающую интересы нескольких сверхдержав и, говоря более конкретно, бывших колониальных держав. Большие группы населения африканских стран чувствуют себя оторванными от Организации Объединенных Наций. Некоторые вооруженные группы, одним из ярких примеров которых может служить "Боко Харам", демонстрируют все более пренебрежительное отношение к Организации Объединенных Наций. Совет Безопасности, в котором африканские страны играли бы более весомую роль или даже входили в число его постоянных членов, мог бы способствовать ликвидации разрыва между Организацией Объединенных Наций и народами, которым она призвана оказывать помощь. Кроме того, Организации Объединенных Наций следует далее расширять свое сотрудничество с региональными организациями, такими как ЭКОВАС и Африканский союз, и придать этому сотрудничеству официальный статус, помогая этим организациям в укреплении их лидирующей роли и ответственности в области урегулирования конфликтов в Африке. Необходимо ускорить введение в действие запланированных резервных сил, механизмов раннего предупреждения и существующих инфраструктур поддержания мира в каждой из пяти африканских региональных групп и обеспечить их ресурсами за счет заинтересованных государств-членов.
Пренебрежительное отношение к Организации Объединенных Наций со стороны некоторых групп может также объясняться тем, что ее воспринимают как в целом слабую организацию. Миротворцев Организации Объединенных Наций нередко считают пассивными, неспособными и неготовыми к применению силы в ответ на нападения. В этом контексте отрадным событием стало создание бригады прямого вмешательства в Миссии Организации Объединенных Наций по стабилизации в Демократической Республике Конго (МООНСДРК), что может способствовать изменению подобных представлений. По возможности эти меры целесообразно было бы применять и в других странах, например в Мали, где Организация Объединенных Наций недавно стала объектом нападений и где может потребоваться более эффективное применение силы для защиты как персонала Организации Объединенных Наций, так и местного населения.
Кроме того, было бы важно подкрепить политические обязательства государств-членов по урегулированию кризиса соответствующими финансовыми обязательствами. В настоящее время Организацию просят прилагать больше усилий при меньшем объеме средств. Государства-члены хотят, чтобы бюджет операций по поддержанию мира оставался неизменным, несмотря на развертывание новых крупных миротворческих операций, как, например, в Мали или Центральноафриканской Республике. Такая позиция не является реалистичным подходом. Усилия по поддержанию мира не обходятся дешево. Если Совет Безопасности принимает решение о развертывании операции по поддержанию мира, то необходимо, чтобы в его распоряжении был более эффективный механизм, обеспечивающий финансирование из имеющихся свободных средств для покрытия расходов по всем аспектам мандата.
В связи со сказанным выше необходимо также признать, что операции по поддержанию мира требуют времени и еще больше времени уходит на мероприятия по миростроительству. Когда принимается решение о развертывании новых операций по поддержанию мира, то, по-видимому, целесообразно принять срочные меры по сокращению или закрытию других миссий (например, в Кот-д’Ивуаре, Гаити, Либерии), даже если ситуация в этих странах не стабилизировалась окончательно. Важно тщательно продумать вопрос об окончании срока действия мандата миссии, чтобы свести к минимуму опасность возобновления конфликта после свертывания миссии. Для анализа полученного опыта целесообразно напомнить о том, что в некоторых из этих стран, например в Гаити и Либерии, Организация Объединенных Наций уже дважды развертывала свой контингент после возобновления конфликта, а Бурунди сползает в пучину беспорядков и нестабильности менее чем через год после отбытия контингента Организации Объединенных Наций.
По существу, Организации Объединенных Наций следует прилагать более активные усилия для предотвращения кризисов до того, как они вспыхнут. В течение последнего десятилетия Организацией Объединенных Наций достигнут определенный прогресс в области укрепления ее механизмов превентивной дипломатии и наращивания потенциала по предотвращению конфликтов. Тем не менее Организации Объединенных Наций по-прежнему трудно находить политическое пространство для обеспечения участия на ранних этапах из-за соображений, связанных с суверенитетом и вмешательством во внутренние дела. Организации Объединенных Наций следует рассмотреть возможность создания надежного механизма раннего предупреждения, который будет включать, среди прочего, усовершенствованную систему сбора и анализа информации. Необходимо также обеспечить более согласованное включение в задачи учреждений, фондов и программ системы Организации Объединенных Наций положений о деятельности по предотвращению конфликтов, включая права человека и политические функции, опыт и знания и ресурсы, с тем чтобы своевременно продумывать ответные меры с учетом появляющихся причин конфликтов и открывающихся возможностей для обеспечения участия на ранних этапах в интересах мирного устранения потенциальных источников напряженности.
Ключевую роль в оказании поддержки государствам-членам в решении основных проблем, ведущих к возникновению конфликта, будет играть работа по интеграции и согласованию стратегий Организации Объединенных Наций по предотвращению конфликтов и планов, охватывающих как экономическое развитие и защиту прав человека, так и вопросы управления и демократии. В этих целях целесообразно извлечь уроки из накопленного опыта работы региональных отделений Департамента по политическим вопросам, таких как ЮНОВА и отделение Организации Объединенных Наций в Аддис-Абебе, с точки зрения изучения перспектив разработки общесистемного подхода и стратегии Организации Объединенных Наций по предотвращению конфликтов, миротворческой деятельности и миростроительству в Африке, с тем чтобы определить функции и обязанности региональных партнеров и масштабы их стратегического сотрудничества как с Секретариатом, так и Советом Безопасности Организации Объединенных Наций в области выполнения положений глав VI и VII Устава Организации Объединенных Наций.
И наконец, как глава Операции Организации Объединенных Наций, я не могу не упомянуть о своей заинтересованности в том, чтобы иметь в своем распоряжении меры, позволяющие Организации Объединенных Наций более оперативно реагировать на кризисы и события на местах. Принятие Организацией Объединенных Наций ответных мер в значительной степени затруднено из-за сложных процедур организации, с помощью которых, среди прочего, регулируется использование финансовых средств и подбор и развертывание ее персонала. На деле, как представляется, усиливается тенденция к регулированию (возможно, "микроуправлению") со стороны государств-членов использования финансовых средств и ресурсов департаментами, отделениями и миротворческими миссиями Организации Объединенных Наций. Несомненно, деятельность Организации Объединенных Наций была бы гораздо более эффективной, если бы государства-члены были готовы проявлять больше доверия к возможностям Генерального секретаря и его высших должностных лиц принимать стратегические и тактические решения, которые необходимы для того, чтобы воплотить политические задачи в эффективные действия на местах.
Примечания
1 A/RES/1803/XVII.
2 Экономическое сообщество западноафриканских государств, Дополнительный протокол по вопросам демократии и благого управления к Протоколу о механизме по предотвращению, регулированию, разрешению конфликтов, поддержанию мира и безопасности, A/SP1/12/01, Дакар, декабрь 2001 года.
