Ãå±±½ûµØ

Quand les organisations internationales ont-elle vu le jour¹? Ce n¡¯est ni en 1945 ni en 1919. Mais, plut?t, en 1814-1815 avec le Congr¨¨s de?Vienne. Celui-ci a, en effet, marqu¨¦ un tournant d¨¦cisif dans l¡¯histoire en cr¨¦ant certaines conditions qui ont permis ¨¤ un nombre d¡¯?tats europ¨¦ens de lancer une s¨¦rie d¡¯innovations, d¡¯inventions et de processus d¡¯apprentissage qui ont fa?onn¨¦ ce que nous appelons aujourd¡¯hui les organisations internationales (OI).

Apr¨¨s la R¨¦volution fran?aise de 1789, Napol¨¦on Bonaparte a boulevers¨¦ l¡¯¨¦quilibre des puissances en Europe avec ses campagnes militaires et ses conqu¨ºtes. Apr¨¨s sa d¨¦faite, lors de la bataille de Paris en mars 1814, il a ¨¦t¨¦ contraint d¡¯abdiquer². Les fronti¨¨res territoriales fran?aises ont ¨¦t¨¦ r¨¦tablies et huit ?tats europ¨¦ens se sont r¨¦unis au Congr¨¨s de Vienne, entre septembre 1814 et juin 1815, afin de restaurer l¡¯¨¦quilibre des puissances tout en esp¨¦rant maintenir une paix durable. Les grandes puissances ont reconnu que le syst¨¨me ¨¦tatique existant n¡¯¨¦tait plus viable et qu¡¯elles devaient n¨¦gocier de nouveaux arrangements institutionnels. Cet article explique comment les organisations internationales contemporaines sont issues de ces accords.

Innovations, inventions et processus d¡¯apprentissage

Selon Inis Claude, parmi les conditions qui ont permis la cr¨¦ation d¡¯un? nouvel ordre international ¨¤ Vienne figurent le fonctionnement des ?tats en tant qu¡¯unit¨¦s politiques ind¨¦pendantes; les contacts importants entre eux; la conscience des probl¨¨mes r¨¦sultant de leur coexistence; et la reconnaissance du besoin de cr¨¦er des instruments institutionnels et des m¨¦thodes syst¨¦matiques pour r¨¦glementer leurs relations³. John Ikenberry a, plus tard, ajout¨¦ qu¡¯¨¤ bien des ¨¦gards, l¡¯?tat le plus puissant, appel¨¦ puissance h¨¦g¨¦monique, peut utiliser une strat¨¦gie de contraintes institutionnelles apr¨¨s les grandes guerres. Les m¨¦canismes contraignants comprennent les trait¨¦s et les responsabilit¨¦s li¨¦es ¨¤ la gestion commune par lesquels les acteurs participants ont la possibilit¨¦ de faire entendre leur voix et pr¨¦voient des proc¨¦dures pour att¨¦nuer ou r¨¦soudre les conflits tout en augmentant les co?ts de sortie⁴. Afin de parvenir ¨¤ l¡¯accord recherch¨¦, la puissance h¨¦g¨¦monique doit se montrer g¨¦n¨¦reuse pendant les n¨¦gociations et indulgente pour les questions de moindre importance, ce que le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d¡¯Irlande, la nouvelle puissance h¨¦g¨¦monique ¨¤ l¡¯¨¦poque, ¨¦tait pr¨ºt ¨¤ faire.

Parmi les innovations agr¨¦¨¦es ¨¤ Vienne figuraient de nouvelles r¨¨gles r¨¦gissant les relations diplomatiques, comme les titres officiels donn¨¦s aux diverses cat¨¦gories de repr¨¦sentants de l¡¯?tat et la pr¨¦s¨¦ance des ?tats par ordre alphab¨¦tique. Ces r¨¨gles de base ont simplifi¨¦ la diplomatie bilat¨¦rale et multilat¨¦rale, devenant un processus continu de codification des relations diplomatiques habituelles.

La plus grande innovation du Congr¨¨s de Vienne a ¨¦t¨¦ la conf¨¦rence de suivi. Apr¨¨s ¨ºtre parvenus ¨¤ un accord, il ¨¦tait courant que ?tats participants convoquent une conf¨¦rence de suivi pour ¨¦valuer si les d¨¦cisions et les politiques adopt¨¦es pr¨¦c¨¦demment avaient ¨¦t¨¦ ex¨¦cut¨¦es. La mise en ?uvre ¨¦tant incompl¨¨te dans la plupart des cas, de nouvelles d¨¦lib¨¦rations ¨¦taient n¨¦cessaires pendant la conf¨¦rence, y compris des d¨¦cisions sur la convocation d¡¯une conf¨¦rence de suivi. Depuis 1815, cette id¨¦e innovante a donc conduit ¨¤ un cycle continu de conf¨¦rences traitant de questions similaires et connexes. Le cycle a ¨¦galement donn¨¦ lieu ¨¤ un processus progressif de prise de d¨¦cisions et ¨¤ la ? d¨¦pendance ¨¤ l¡¯¨¦gard des choix ant¨¦rieurs ? au regard des solutions et des efforts communs recens¨¦s.

Cette d¨¦pendance a ¨¦t¨¦ pr¨¦sent¨¦e dans des documents ¨¦crits. En r¨¨gle g¨¦n¨¦rale, l¡¯Acte final d¡¯une conf¨¦rence multilat¨¦rale contenait un r¨¦sum¨¦ du travail accompli et une annexe des documents que les gouvernements participants avaient sign¨¦s. Les trait¨¦s issus de ces conf¨¦rences s¡¯appuyaient sur les accords pr¨¦c¨¦dents, permettant le d¨¦veloppement du droit international.

Durant les premi¨¨res ann¨¦es de la diplomatie de conf¨¦rence, toutefois, le processus de n¨¦gociation et de coop¨¦ration a ¨¦t¨¦ laborieux. Les diplomates devaient accepter la participation d¡¯acteurs non diplomatiques, comme les experts et les repr¨¦sentants d¡¯organisations citoyennes, et s¡¯adapter aux nouveaux accords, comme les conf¨¦rences pr¨¦paratoires aux r¨¦unions diplomatiques. Pour pouvoir progresser, ils devaient aussi aborder de mani¨¨re plus souple la r¨¨gle de l¡¯unanimit¨¦ officiellement approuv¨¦e en votant avec un certain degr¨¦ de r¨¦alisme. Le t¨¦l¨¦graphe et les journaux commen?aient ¨¦galement ¨¤ diffuser rapidement les informations concernant les processus de n¨¦gociation.

D¨¨s le d¨¦but, ce syst¨¨me de conf¨¦rences multilat¨¦rales a ¨¦t¨¦ caract¨¦ris¨¦ par l¡¯ouverture : les citoyens assistaient aux conf¨¦rences organis¨¦es ¨¤ l¡¯initiative de leur gouvernement (les repr¨¦sentants du mouvement pour l¡¯abolition de l¡¯esclavage qui se trouvaient d¨¦j¨¤ ¨¤ Vienne ont assist¨¦ au Congr¨¨s) et, de leur c?t¨¦, les repr¨¦sentants? gouvernementaux assistaient aux conf¨¦rences priv¨¦es. Les gouvernements appr¨¦ciaient l¡¯expertise et les id¨¦es que ces organisations non gouvernementales (ONG) apportaient aux questions ¨¤ examiner et les ONG voyaient dans les conf¨¦rences multilat¨¦rales une occasion d¡¯influencer la prise de d¨¦cision officielle. Si elles n¡¯¨¦taient pas invit¨¦es, elles s¡¯invitaient. Ce caract¨¨re inclusif des conf¨¦rences multilat¨¦rales a continu¨¦ de se d¨¦velopper dans la phase d¡¯institutionnalisation suivante.

³¢¡¯¾±²Ô²õ³Ù¾±³Ù³Ü³Ù¾±´Ç²Ô²Ô²¹±ô¾±²õ²¹³Ù¾±´Ç²Ô

Depuis les ann¨¦es 1860, la s¨¦rie de conf¨¦rences multilat¨¦rales a ¨¦t¨¦ remplac¨¦e par des institutions permanentes, d¨¦sign¨¦es alors sous le nom d¡¯Unions internationales publiques. Elles comprenaient, entre autres, l¡¯Union t¨¦l¨¦graphique internationale (1865), l¡¯Union postale universelle (1874), l¡¯Association internationale du congr¨¨s des chemins de fer (1884) et l¡¯Office international d¡¯hygi¨¨ne publique (1907). Ces unions organisaient des assembl¨¦es g¨¦n¨¦rales plut?t que des conf¨¦rences ad hoc, avaient des secr¨¦taires, et plus tard des secr¨¦taires g¨¦n¨¦raux, conscients de la d¨¦pendance ¨¤ l¡¯¨¦gard des choix ant¨¦rieurs.

Les unions ont r¨¦pondu ¨¤ l¡¯expansion du capitalisme et de la technologie moderne, qui avait tr¨¨s peu de consid¨¦ration pour les fronti¨¨res nationales, mais ont plut?t exerc¨¦ des pressions pour uniformiser la l¨¦gislature nationale et les structures administratives. Elles ont donc particip¨¦ ¨¤ l¡¯¨¦tablissement d¡¯un r¨¦gime de r¨¨glements commun. Leur d¨¦veloppement a ¨¦t¨¦ favoris¨¦ par l¡¯exp¨¦rimentation institutionnelle, y compris en copiant les accords r¨¦ussis et en recrutant des entrepreneurs qui ont aid¨¦ ¨¤ concevoir et ¨¤ construire des syst¨¨mes ferroviaires, sanitaires, de secours et autres.

Les unions ont contribu¨¦ ¨¤ la cr¨¦ation de march¨¦s continentaux en Europe et en Am¨¦rique, la Cour permanente d¡¯arbitrage (1899) facilitant les relations ¨¦conomiques et autres relations entre les ?tats. Cette derni¨¨re a permis le d¨¦veloppement de relations harmonieuses entre les gouvernements, les diff¨¦rends pouvant ¨ºtre r¨¦gl¨¦s par la voie diplomatique.

Craig Murphy a montr¨¦ qu¡¯en 1910, le nombre de conf¨¦rences organis¨¦es par les organisations internationales commen?ait ¨¤ d¨¦passer celui des conf¨¦rences organis¨¦es ¨¤ l¡¯initiative des chefs d¡¯?tat ou de gouvernement⁵. La plupart des ?tats ignoraient les effets de l¡¯innovation institutionnelle cr¨¦¨¦e par les organisations internationales, car ils continuaient de voir les conf¨¦rences p¨¦riodiques comme un moyen de contr?ler leur travail alors, qu¡¯en fait, les pr¨¦paratifs des conf¨¦rences permettaient aux organisations internationales d¡¯influer sur l¡¯ordre du jour. Il est int¨¦ressant de noter que les conseils d¡¯administration, qui servaient aussi ¨¤ contr?ler le travail des organisations internationales, ont rapidement reconnu le bon fonctionnement de leurs organisations.

Les ?tats sont rest¨¦s, toutefois, des acteurs importants dans les OI. Leur nombre est pass¨¦ de 23 en 1815 ¨¤ 44 en 1914, et celui des OI est pass¨¦ de 1 (la Commission centrale pour la Navigation du Rhin) ¨¤ 37 en 1914. Le d¨¦but de la Premi¨¨re Guerre mondiale a ¨¦t¨¦ un choc exog¨¨ne pour le d¨¦veloppement des OI, mais 27 d¡¯entre elles, ainsi que la Cour, ont surv¨¦cu principalement sous le leadership prudent de leur Secr¨¦taire g¨¦n¨¦ral.

Le secr¨¦tariat international

De nombreuses OI sont devenues ce que nous appelons aujourd¡¯hui des ? institutions sp¨¦cialis¨¦es ? et leurs sous-divisions (assembl¨¦es, conseils et secr¨¦tariats) sont devenues des prototypes institutionnels pour la Soci¨¦t¨¦ des Nations et le syst¨¨me des Nations Unies. Un d¨¦bat de fond a eu lieu lors de la r¨¦daction du Pacte de la Soci¨¦t¨¦ des Nations ¨¤ Versailles en 1919. L¡¯une des propositions formul¨¦es ¨¦tait en faveur d¡¯un secr¨¦tariat compos¨¦ de responsables nationaux qui seraient d¨¦vou¨¦s ¨¤ la cause des grands ?tats Membres et r¨¦mun¨¦r¨¦s par ces derniers. Ce principal mod¨¨le, adopt¨¦ par les conseils pr¨¦c¨¦dents, a ¨¦t¨¦, cependant, rejet¨¦ en faveur de l¡¯¨¦tablissement d¡¯un secr¨¦tariat v¨¦ritablement international, dont les membres seraient requis de se d¨¦tacher des int¨¦r¨ºts nationaux et de se consacrer ¨¤ la r¨¦alisation des objectifs de la Soci¨¦t¨¦. Il fallait des personnes comp¨¦tentes, souples et d¡¯une grande ouverture d¡¯esprit, qui seraient soutenues et r¨¦mun¨¦r¨¦es par l¡¯organisation. Eric Drummond, le premier Secr¨¦taire g¨¦n¨¦ral de la Soci¨¦t¨¦, a d¨¦fendu cette position, qui ¨¦tait dans la ligne des secr¨¦tariats des Unions internationales publiques.

Bien que la structure organisationnelle de la Soci¨¦t¨¦ des Nations et de l¡¯Organisation international du travail (OIT) ainsi que les candidats aux bureaux ex¨¦cutifs aient fait l¡¯objet de discussions politiques entre les ?tats fondateurs, peu d¡¯attention a ¨¦t¨¦ accord¨¦e aux exigences requises pour le bureau et ¨¤ l¡¯expansion de l¡¯appareil bureaucratique. D¡¯une fa?on g¨¦n¨¦rale, seulement quelques paragraphes des constitutions des OI traitaient du secr¨¦tariat et de ses directeurs ex¨¦cutifs, ce qui semble indiquer que les d¨¦veloppements organisationnels d¨¦pendaient, en grande partie, des comp¨¦tences en mati¨¨re de leadership des personnes en fonction.

Albert Thomas croyait fermement en sa position de directeur de l¡¯OIT qu¡¯il a r¨¦ussi ¨¤ consolider au sein des organes constitutionnels en tant que poste ? s¡¯apparentant ¨¤ celui d¡¯un ministre qui pr¨¦sente et d¨¦fend ses propositions au Parlement⁶ ??. Il a ¨¦galement entrepris de modifier les intentions des fondateurs, pr¨¦conisant par exemple une plus grande ind¨¦pendance vis-¨¤-vis de la Soci¨¦t¨¦ des Nations, et a r¨¦ussi ¨¤ produire un programme de conventions de l¡¯OIT en augmentation constante et ¨¤ harmoniser les proc¨¦dures de suivi. Malgr¨¦ l¡¯opposition de certains ?tats Membres ¨¤ ces initiatives, il a g¨¦r¨¦ la situation de telle fa?on qu¡¯ils ont d? donner leur accord. La biographie des directeurs ex¨¦cutifs qui figurent dans le Projet IO BIO⁷ montre que si les secr¨¦taires g¨¦n¨¦raux ont ¨¦t¨¦ des dirigeants efficaces, ils devaient en m¨ºme temps g¨¦rer leurs bureaucraties et servir de m¨¦diateurs entre les ?tats et les acteurs internationaux.

L¡¯OIT a ¨¦galement surv¨¦cu ¨¤ la Deuxi¨¨me Guerre mondiale. La conf¨¦rence de San Francisco, en 1945, a cr¨¦¨¦ le Secr¨¦tariat des Nations Unies sur le mod¨¨le de celui de la Soci¨¦t¨¦ des Nations avec, comme exigence, que le personnel soit d¨¦vou¨¦ ¨¤ l¡¯Organisation et que les ?tats Membres respectent son caract¨¨re exclusivement international, tel qu¡¯il est ¨¦nonc¨¦ dans l¡¯article 100 de la Charte des Nations Unies. Le Secr¨¦taire g¨¦n¨¦ral des Nations Unies est devenu ¨¤ la fois le Chef de l¡¯administration et une figure politique dans les relations internationales. Plusieurs secr¨¦taires g¨¦n¨¦raux ont cr¨¦¨¦ des ¨¦l¨¦ments qui ne figuraient pas dans la Charte, comme le statut d¡¯observateur des OI, le maintien de la paix et, plus tard, la consolidation de la paix. Les ¨¦l¨¦ments importants du d¨¦veloppement du Syst¨¨me en tant qu¡¯ensemble complexe de grandes organisations exigeant un leadership comp¨¦tent sont la coordination (en raison du grand nombre d¡¯institutions et d¡¯organismes); l¡¯essor des institutions elles-m¨ºmes, avec les processus de bureaucratisation et les probl¨¨mes en d¨¦coulant; le professionnalisme du personnel; et la gestion des demandes par les ?tats Membres qui exercent aussi une pression financi¨¨re.

Concurrence des groupes de pays

Cet article soutient que le processus ¨¦volutif de l¡¯OIT a d¨¦but¨¦ en 1815, lors du Congr¨¨s de Vienne, avec l¡¯¨¦tablissement de la conf¨¦rence de suivi, puis par un processus d¡¯institutionnalisation, la cr¨¦ation d¡¯un secr¨¦tariat international et l¡¯expansion du r?le de dirigeant. Tous ces ¨¦l¨¦ments sont toujours importants, bien que de nombreux d¨¦fis demeurent.

Depuis longtemps, le syst¨¨me international d¡¯apr¨¨s-guerre a compris trois acteurs principaux : les ?tats-nations, les organisations internationales et les ONG. Les groupes de pays, comme le Groupe des sept et le Groupe des 20, sont devenus une quatri¨¨me cat¨¦gorie qui peut ¨ºtre consid¨¦r¨¦e comme des concurrents des OI.

Pour obtenir le statut d¡¯organisation internationale, une OI doit ¨ºtre dot¨¦e d¡¯au moins trois membres, d¡¯une constitution et d¡¯un secr¨¦tariat permanent. Les groupes de pays, cependant, sont moins formels et ne remplissent que le premier crit¨¨re, le syst¨¨me de sherpas (repr¨¦sentants personnels des chefs d¡¯?tat et de gouvernement) ressemblant au mod¨¨le de secr¨¦tariat qui a ¨¦t¨¦ rejet¨¦ ¨¤ Versailles en 1919. Les grands pays avanc¨¦s, qui sont les principaux moteurs de ces groupes, font valoir qu¡¯un nombre restreint de parties fonctionne mieux. Cela soul¨¨ve cependant des questions de l¨¦gitimit¨¦ et inqui¨¨te les OI, car les d¨¦cisions prises par ce petit cercle d¡¯?tats peuvent ¨ºtre en conflit avec les politiques et les proc¨¦dures constitutionnelles des organisations internationales.

Les Nations Unies et les autres organisations internationales doivent r¨¦pondre ¨¤ ce d¨¦fi; l¡¯histoire n¡¯est pas finie.?

Notes

1? Bob Reinalda, Routledge History of International Organizations (London, Routledge, 2009).

2? Napol¨¦on reprend le pouvoir, mais est vaincu ¨¤ Waterloo en 1815 et exil¨¦ sur l¡¯?le de Sainte-H¨¦l¨¨ne, o¨´ il est rest¨¦ jusqu¡¯¨¤ sa mort en 1821.

3? Inis L. Claude, Swords into Plowshares: the Problems and Progress of International Organization (New York, Random House, 1964), pp. 17-18.

4? John G. Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars (Princeton, Princeton University Press, 2001), p. 41.

5? Craig N. Murphy, International Organization and Industrial Change: Global Governance since 1850 (Cambridge, Oxford University Press,

1994), pp.111-112.

6? Victor-Yves Ghebali, Roberto Ago et Nicolas Valticos, dir. The International Labour Organization: a Case Study on the Evolution of U.N. Specialized Agencies (Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1989), p.12.

7? IO BIO, The Biographical Dictionary of Secretaries-General of International Organizations. Disponible sur le site