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El per¨ªodo de la Guerra Fr¨ªa

Las Naciones Unidas, quiz¨¢s de forma inevitable, empezaron a distanciarse pronunciadamente de las grandes expectativas que suscit¨® su creaci¨®n. La organizaci¨®n mundial de seguridad prevista en la Carta de las Naciones Unidas, que se basaba en la perpetuaci¨®n de la victoriosa alianza contra la Alemania nazi, no prosper¨® debido al r¨¢pido crecimiento de las desavenencias entre la Uni¨®n Sovi¨¦tica y sus aliados occidentales. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, al que se confi¨® el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, pronto se vio paralizado por la incapacidad de sus Miembros permanentes para adoptar decisiones sobre cualquier cuesti¨®n en la que consideraran que sus intereses estaban en peligro¹. El hecho de que esta ¡°guerra fr¨ªa¡± no se convirtiera en una guerra caliente no se suele atribuir a las Naciones Unidas, sino al ¡°equilibrio del terror¡± que exist¨ªa entre las dos superpotencias, que contaban con armas nucleares y eran igualmente susceptibles de ser destruidas en un conflicto directo. La labor del Secretario General U Thant a la hora de ayudar a prevenir un conflicto de esta ¨ªndole durante la crisis de los misiles de Cuba de 1962 se ha ignorado enormemente, a pesar de que en la ¨¦poca ambas superpotencias la reconocieron por escrito.

El desarrollo de la funci¨®n de los ¡°buenos oficios¡± del Secretario General para evitar el conflicto mediante una diplomacia discreta (no expresada en la Carta, aunque tal vez impl¨ªcita en el Art¨ªculo 99) fue, desde luego, uno de los logros de las Naciones Unidas durante el per¨ªodo de la Guerra Fr¨ªa, aunque por su naturaleza apenas se habla de ello y su eficacia es dif¨ªcil de medir o incluso de demostrar. La prevenci¨®n nunca puede probarse, pues los resultados hipot¨¦ticos son, por definici¨®n, inciertos. Otro ¨¦xito fue la improvisaci¨®n de la labor de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, que con frecuencia fue un elemento primordial que permiti¨® a las partes beligerantes acordar y cumplir una tregua o alto el fuego, ya que foment¨® la confianza de ambas partes en que la otra no podr¨ªa iniciar un nuevo ataque sin ser detectada.

Las superpotencias tambi¨¦n pudieron ponerse de acuerdo, de vez en cuando, en las resoluciones del Consejo de Seguridad encaminadas a estabilizar partes del mundo donde no pod¨ªan tener la certeza de controlar a sus respectivos aliados, en especial el Oriente Medio, donde dichas resoluciones consagraron las condiciones de los alto el fuego y establecieron los principios para un arreglo pol¨ªtico futuro, en 1967 y, de nuevo, en 1973.

Otro logro de este per¨ªodo, ampliamente citado, es la descolonizaci¨®n, a pesar de que se podr¨ªa decir que se debi¨® m¨¢s a la determinaci¨®n de los pueblos colonizados y a que las potencias coloniales asumieron gradualmente que el precio f¨ªsico y moral de mantener un dominio continuo eran demasiado elevados para merecer la pena. Lo que es seguro es que formar parte de las Naciones Unidas se convirti¨® en una se?al o certificado importante de la independencia de un pa¨ªs, as¨ª como en una valiosa baza diplom¨¢tica de la que dispon¨ªa cualquier Estado cuya integridad territorial se viera amenazada, ya fuera por agresi¨®n externa o por secesi¨®n interna (o por una combinaci¨®n de las dos). Eso fue posible gracias a un acuerdo anterior, alcanzado en 1955, relativo a la ¡°composici¨®n universal¡±, que proteg¨ªa con eficacia a los miembros candidatos de que cualquier superpotencia vetara sus solicitudes por motivos ideol¨®gicos. En consecuencia, en la d¨¦cada de 1970 la mayor parte de los pueblos del mundo estaba representada en las Naciones Unidas por gobiernos independientes, y la gran mayor¨ªa de los miembros eran pa¨ªses en desarrollo. Como consecuencia indirecta, la China comunista se convirti¨® en uno de los cinco Miembros permanentes del Consejo de Seguridad.

Por ¨²ltimo, se produjeron avances cruciales fuera de la esfera inmediata de la paz y la seguridad: principalmente la aprobaci¨®n de la Declaraci¨®n Universal de Derechos Humanos en 1948, a la que siguieron los dos pactos internacionales de 1966 (el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol¨ªticos y el Pacto Internacional de Derechos Econ¨®micos, Sociales y Culturales); y la creaci¨®n de fondos y programas especializados en diversas clases de labores humanitarias y de desarrollo (el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, el Fondo de Poblaci¨®n de las Naciones Unidas, el Programa Mundial de Alimentos y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, entre otros).

El mundo posterior a la Guerra Fr¨ªa

A finales de la d¨¦cada de 1980, la ofensiva diplom¨¢tica de Mikhail Gorbachev, Presidente de la Uni¨®n Sovi¨¦tica, proclam¨® el final de la Guerra Fr¨ªa y un breve per¨ªodo en el que volvieron a depositarse en las Naciones Unidas grandes esperanzas de conseguir un mundo pac¨ªfico y estable. En 1998, el personal de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas fue galardonado con el Premio Nobel de la Paz y en 1990 el Consejo de Seguridad aprob¨® una serie de resoluciones en respuesta al embargo impuesto por el Iraq a Kuwait, que culmin¨® en la autorizaci¨®n de ¡°todas las medidas necesarias¡± (esto es, incluso el uso de la fuerza), con lo que en febrero de 1991 una coalici¨®n dirigida por los Estados Unidos de Am¨¦rica devolvi¨® a Kuwait su soberan¨ªa e integridad. Esto pareci¨® estar claramente en consonancia con el esp¨ªritu, si no la letra, de la Carta e inspir¨® al Presidente de los Estados Unidos, George H. W. Bush, a anunciar un ¡°nuevo orden mundial¡±. Mientras tanto, se fue poniendo fin a m¨²ltiples conflictos postcoloniales que las superpotencias hab¨ªan mantenido encendidos, normalmente mediante acuerdos negociados que implicaban el despliegue de misiones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, ya no como observadores pasivos de un alto el fuego entre dos ej¨¦rcitos oficiales, sino m¨¢s bien como asociados encargados de un amplio abanico de tareas (desarme, desmovilizaci¨®n, reintegraci¨®n, supervisi¨®n de elecciones, reforma de los sectores judicial y de seguridad, etc.) en el contexto de complejas operaciones de consolidaci¨®n de la paz a las que las partes (por lo general facciones rivales dentro de un ¨²nico Estado Miembro) hab¨ªan accedido previamente. El Consejo de Seguridad tambi¨¦n hizo gala de una sorprendente flexibilidad en este per¨ªodo, permitiendo que la Federaci¨®n de Rusia ocupara el puesto de la Uni¨®n Sovi¨¦tica entre los cinco Miembros permanentes, y aceptando cada vez m¨¢s su responsabilidad de hacer frente a conflictos dentro de Estados Miembros y entre ellos.

En la d¨¦cada de 1990 se celebraron una serie de extraordinarias conferencias mundiales que convinieron las normas y metas de muchos ¨¢mbitos del desarrollo social y econ¨®mico, desde los derechos humanos y la poblaci¨®n hasta la situaci¨®n de la mujer, cuyo culmen fue la Cumbre del Milenio del a?o 2000 y la adopci¨®n de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Pero en la esfera de la paz y la seguridad se experimentaron altibajos, puesto que el colapso de la Uni¨®n Sovi¨¦tica se tradujo en un ¡°momento unipolar¡± en el que los Estados Unidos se mostraban cada vez m¨¢s reticentes a prestar atenci¨®n a las opiniones de otras potencias. El Consejo de Seguridad, que ya no estaba limitado por el antagonismo entre las superpotencias, luch¨® para refrenar conflictos ¨¦tnicos en varias partes del mundo, para lo que a menudo aprob¨® resoluciones poco realistas que atribu¨ªan al personal de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas ambiciosas responsabilidades sin proporcionarle los recursos necesarios. Ello dio lugar a una variedad de desastres en Somalia, Rwanda y la ex-Yugoslavia, que mancharon gravemente la imagen de las Naciones Unidas. El ¡°nuevo orden mundial¡±, seg¨²n muchos, hab¨ªa demostrado ser un ¡°nuevo desorden mundial¡±.

Sin embargo, tras un breve eclipse el mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas volvi¨® a ser de utilidad en 1999, cuando dos territorios (Kosovo y Timor Oriental) fueron sometidos a la administraci¨®n temporal de las Naciones Unidas, en espera de que se resolviera su situaci¨®n pol¨ªtica. Y el a?o siguiente, un examen exhaustivo de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, presidido por Lakhdar Brahimi, ofreci¨® una base m¨¢s s¨®lida y realista para los futuros mandatos de dichas operaciones, as¨ª como para su organizaci¨®n y reglas de intervenci¨®n.

Sin duda, el peor rev¨¦s en la historia reciente de las Naciones Unidas fue la invasi¨®n angloamericana del Iraq en marzo de 2003, junto con su resultado, esto es, la destrucci¨®n de la sede de las Naciones Unidas en Bagdad el 19 de agosto de 2003, en la que perdieron la vida varios destacados funcionarios p¨²blicos internacionales. La decisi¨®n tomada por dos Miembros permanentes del Consejo de Seguridad de emprender acciones militares sin la debida autorizaci¨®n, ignorando las opiniones de sus colegas y, de hecho, de la gran mayor¨ªa de Estados, no solo ha dado lugar a una crisis cada vez m¨¢s profunda en el Oriente Medio, caracterizada por un nocivo conflicto sectario, sino tambi¨¦n a una persistente desconfianza entre Occidente y el resto del mundo que, aunque no es tan estructural o sist¨¦mica como la Guerra Fr¨ªa, ha conducido a una incapacidad similar para actuar con decisi¨®n en crisis en las que las potencias mundiales tienen puntos de vista diametralmente opuestos respecto de los agentes locales. El Miembro permanente que atraiga m¨¢s cr¨ªticas puede variar en cada caso (en la Franja de Gaza, los Estados Unidos; en la Rep¨²blica ?rabe Siria, la Federaci¨®n de Rusia), pero el sentimiento de desconfianza y acritud es omnipresente. Mientras tanto, est¨¢ claro que la bandera de las Naciones Unidas ya no protege suficientemente a quienes trabajan en la Organizaci¨®n, ya sea como personal de mantenimiento de la paz o como trabajadores humanitarios. Una serie de agentes no estatales (principal, pero no exclusivamente, en el mundo isl¨¢mico) consideran ahora que las Naciones Unidas son parte del injusto orden mundial contra el que han alzado las armas, y no muestran ning¨²n reparo en luchar contra sus representantes.

Maneras de avanzar

No todo est¨¢ perdido. Los cinco Miembros permanentes del Consejo de Seguridad contin¨²an dispuestos a colaborar en ¨¢mbitos en los que perciben un inter¨¦s com¨²n, por ejemplo, en las negociaciones nucleares con la Rep¨²blica Isl¨¢mica del Ir¨¢n, o en ?frica Subsahariana, donde se siguen poniendo en marcha misiones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas mediante resoluciones un¨¢nimes del Consejo de Seguridad que en muchas ocasiones siguen invocando la responsabilidad de proteger, a pesar de la acrimonia que se produjo tras la intervenci¨®n de la Organizaci¨®n del Tratado del Atl¨¢ntico Norte (OTAN) en Libia, que muchos consideraron un abuso del poder concedido bajo este t¨ªtulo en la resoluci¨®n 1973 (2011) del Consejo de Seguridad.

Los retos humanitarios contin¨²an siendo abrumadores, en especial dado el n¨²mero cada vez mayor de personas desplazadas no solo a causa de conflictos, sino de una compleja serie de factores entre los que se incluye el cambio clim¨¢tico. Aun as¨ª, independientemente de sus cr¨ªticas, pocos consideran que un organismo distinto de las Naciones Unidas sea capaz de encabezar y coordinar la respuesta. Del mismo modo, aunque la humanidad todav¨ªa no ha encontrado en absoluto una respuesta conveniente a la propia amenaza del cambio clim¨¢tico, en general se sigue creyendo que las Naciones Unidas son el foro inevitable en el que negociar y coordinar dicha respuesta. Es m¨¢s, los objetivos de desarrollo sostenible que han de aprobarse en oto?o de 2015 dispondr¨¢n el marco esencial para los esfuerzos conjuntos del mundo destinados a lograr el progreso econ¨®mico y social en los pr¨®ximos 15 a?os.

La necesidad de fortalecer la Organizaci¨®n se hace m¨¢s patente en el ¨¢mbito de la paz y la seguridad. En especial, la agon¨ªa de la Rep¨²blica ?rabe Siria, que se prolonga a?o tras a?o, pone en evidencia la determinaci¨®n de los fundadores de ¡°preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra¡±; y la labor de los cinco Miembros permanentes cada vez parece m¨¢s anacr¨®nica para casi todos los dem¨¢s Estados Miembros y, evidentemente, para la gran mayor¨ªa de los pueblos del mundo. La reforma del Consejo de Seguridad es una cuesti¨®n m¨¢s urgente de lo que muchos dentro de la ¡°burbuja¡± de Nueva York parecen darse cuenta. Sin embargo, debido a las dificultades que pusieron los fundadores para enmendar la Carta, esto no puede lograrse sin un acuerdo, que implicar¨¢ que tanto quienes aspiran a convertirse en nuevos Miembros permanentes como los que pretenden negarles esa condici¨®n hagan dolorosas concesiones.

Los jefes de Estado y de gobierno tendr¨¢n que negociar un acuerdo de estas caracter¨ªsticas, por lo que llevar¨¢ su tiempo. Mientras tanto, como sugieren The Elders, pueden hacerse peque?os ajustes a la composici¨®n para los que no sea preciso modificar la Carta. Los cinco Estados Miembros permanentes del Consejo de Seguridad actuales pueden decidir trabajar m¨¢s arduamente para llegar a un acuerdo sobre acciones efectivas, en casos en los que la vida y el bienestar de toda la poblaci¨®n est¨¦n en juego. Los miembros del Consejo de Seguridad pueden escuchar, al m¨¢ximo nivel, a representantes de la sociedad civil en pa¨ªses o regiones afectadas de manera directa por sus decisiones. Y lo que quiz¨¢ sea m¨¢s importante, la Asamblea General puede insistir en que el m¨¦todo para elegir al pr¨®ximo Secretario General, de cuyo liderazgo depender¨¢ decisivamente el ¨¦xito de las Naciones Unidas en los pr¨®ximos a?os, sea m¨¢s justo y transparente.?

Notas

1??? La principal excepci¨®n a esto (la decisi¨®n de emplear la fuerza en respuesta a la agresi¨®n cometida por la Rep¨²blica Popular Democr¨¢tica de Corea contra la Rep¨²blica de Corea en 1950) fue algo ins¨®lito, que solo fue posible por la ausencia de la delegaci¨®n sovi¨¦tica en el Consejo de Seguridad en aquel entonces.