Pour ceux qui ont pour t?che de pr¨¦venir les conflits meurtriers, la ? conf¨¦rence de paix ? pr¨¦sente de nombreux atouts qui font partie de la bo?te ¨¤ outils diplomatique. Elle permet de concentrer l¡¯attention sur une question pr¨¦cise, avec la participation de tous les acteurs pertinents, id¨¦alement dans un cadre neutre et sous l¡¯¨¦gide d¡¯un organisateur fiable, et donne un nouvel ¨¦lan ¨¤ l¡¯¨¦laboration de mesures ainsi qu¡¯¨¤ leur ¨¦ch¨¦ance.
La ? diplomatie de conf¨¦rence ? peut nous sembler une innovation relativement r¨¦cente qui co?ncide avec le d¨¦veloppement du multilat¨¦ralisme moderne et la reconnaissance croissante de l¡¯interd¨¦pendance mondiale. Alors que nous c¨¦l¨¦brons le bicentenaire du Congr¨¨s de Vienne, nous avons en m¨¦moire les tentatives pr¨¦c¨¦dentes de la ? communaut¨¦ internationale ? d¡¯¨¦tablir une paix durable (voire promouvoir la justice). Mais m¨¦fions-nous de ne pas faire comme Friedrich von Genz, le bras droit du Prince Klemens von Metternich, qui, en proclamant que le Congr¨¨s de 1815 ¨¦tait ? un ph¨¦nom¨¨ne sans pr¨¦c¨¦dent dans l¡¯histoire mondiale1? ? ignorait les nombreuses conf¨¦rences de paix qui ont eu lieu en Italie durant la Renaissance et au cours des si¨¨cles suivants2.
Trois types de diplomatie de conf¨¦rence
Trois types de conf¨¦rences contribuent ¨¤ la pr¨¦vention des conflits. La premi¨¨re est la conf¨¦rence de paix qui a lieu apr¨¨s un conflit important ou qui est organis¨¦e pour n¨¦gocier la fin d¡¯un conflit. Par exemple, la Conf¨¦rence de paix de Paris de 1919, le Trait¨¦ de Westphalie de 1648 et, plus r¨¦cemment, les Conf¨¦rences de paix, dites Gen¨¨ve 1 et Gen¨¨ve 2, consacr¨¦es ¨¤ la recherche d¡¯une solution pacifique en Syrie. Ces conf¨¦rences peuvent contribuer ¨¤ la pr¨¦vention des conflits en offrant une instance de n¨¦gociation sur la r¨¦solution d¡¯un conflit et en jetant les bases du d¨¦veloppement d¡¯une paix durable.
D¡¯autres conf¨¦rences ont pour but de promouvoir la paix dans le monde ou s¡¯emploient ¨¤ emp¨ºcher l¡¯aggravation d¡¯un conflit et ¨¤ instaurer des r¨¨gles de conflit. La premi¨¨re Conf¨¦rence de La Haye de 1899 et la deuxi¨¨me Conf¨¦rence de 1907 sont repr¨¦sentatives de ce type d¡¯initiatives. Ces conf¨¦rences avaient pour objet de contribuer ¨¤ la pr¨¦vention d¡¯un conflit en clarifiant les d¨¦finitions du jus ad bellum (droit de la guerre) et du jus in bello (droit pendant la guerre) et en promouvant des proc¨¦dures pour le r¨¨glement pacifique des conflits. La Conf¨¦rence de Rome, qui a pr¨¦figur¨¦ la cr¨¦ation de la Cour p¨¦nale internationale qui a pour mandat d¡¯ouvrir des enqu¨ºtes, de poursuivre et de juger les personnes soup?onn¨¦es de g¨¦nocide, de crimes contre l¡¯humanit¨¦ et de crimes de guerre dans le monde, se situe dans la m¨ºme optique.
Enfin, la diplomatie de conf¨¦rence a ¨¦merg¨¦ dans les ann¨¦es?1960 dans les conf¨¦rences dites mondiales qui ont augment¨¦ en nombre, mais pas n¨¦cessairement en qualit¨¦3. Ces conf¨¦rences ont un effet indirect sur la pr¨¦vention des conflits. M¨ºme en poursuivant des objectifs sp¨¦cifiques ¨¤ part enti¨¨re, elles contribuent de mani¨¨re significative ¨¤ l¡¯¨¦laboration de strat¨¦gies visant ¨¤ s¡¯attaquer aux causes profondes des conflits, comme la d¨¦gradation de l¡¯environnement, la pauvret¨¦ et l¡¯incompr¨¦hension culturelle.
Le d¨¦veloppement et la pratique des conf¨¦rences de paix
Les conf¨¦rences de paix ont ¨¦t¨¦ cr¨¦¨¦es au XVIIIe si¨¨cle pour mettre fin aux guerres qui avaient ravag¨¦ la p¨¦ninsule italienne. Au cours des si¨¨cles suivants, le m¨¦canisme a ¨¦t¨¦ employ¨¦ pour mettre fin aux guerres g¨¦n¨¦ralis¨¦es, comme ¨¤ Westphalie. Il faudra, toutefois, attendre le Congr¨¨s de Vienne pour que la diplomatie de conf¨¦rence soit utilis¨¦e comme nouvel instrument de l¡¯organisation internationale.? Le Congr¨¨s ¨C et le Concert europ¨¦en qui en est issu ¨¦tait l¡¯exemple typique de conf¨¦rence ayant pour but de g¨¦rer la fin d¡¯une guerre et de faciliter une paix g¨¦n¨¦rale dans son sillage. Fort comme il l¡¯¨¦tait des id¨¦es politiques de son temps, ¨¤ savoir l¡¯importance de la politique des grandes puissances et le rejet de l¡¯universalit¨¦ et de l¡¯¨¦galit¨¦ souveraine des ?tats4, sa logique ¨¦tait fond¨¦e sur des hypoth¨¨ses semblables ¨¤ celles sur lesquelles sont fond¨¦es les conf¨¦rences modernes.
Si, apr¨¨s le Congr¨¨s de Vienne, d¡¯autres conf¨¦rences ont eu lieu, en particulier le Congr¨¨s de Berlin de 1878 qui avait comme objectif de pr¨¦venir les conflits entre les puissances europ¨¦ennes et qui a ainsi divis¨¦ le monde sans tenir compte de l¡¯auto-d¨¦termination des territoires colonis¨¦s, une tendance vers l¡¯inclusion d¡¯un plus grand nombre d¡¯acteurs a ¨¦t¨¦ manifeste lors des Conf¨¦rences de La Haye de 1899 et de 1907. Inspir¨¦es par les Conf¨¦rences des Am¨¦riques qui se sont tenues apr¨¨s la premier Congr¨¨s du Panama organis¨¦ en 1826 par Simon Bolivar, les conf¨¦rences de La Haye ont introduit de nouvelles r¨¨gles proc¨¦durales qui incluaient un plus grand nombre de parties5. Pendant cette p¨¦riode, un appel a ¨¦t¨¦ lanc¨¦ par les participants pour institutionnaliser le processus. La Soci¨¦t¨¦ des Nations, qui a ¨¦t¨¦ cr¨¦¨¦e suite ¨¤ la Conf¨¦rence de paix de Paris de 1919, s¡¯y est s¨¦rieusement employ¨¦e6. L¡¯un de ses principaux objectifs a ¨¦t¨¦ d¡¯¨¦tablir un m¨¦canisme de consultation diplomatique permettant d¡¯arbitrer les conflits et, inspir¨¦e de la pratique des d¨¦cennies pr¨¦c¨¦dentes, a pris en charge la plus grande partie du travail des conf¨¦rences de paix et l¡¯ont int¨¦gr¨¦e dans son mod¨¨le de diplomatie parlementaire7.
Le d¨¦veloppement d¡¯une norme internationale en mati¨¨re de diplomatie de conf¨¦rence est illustr¨¦e par l¡¯id¨¦e, suite ¨¤ l¡¯¨¦chec de la Soci¨¦t¨¦ des Nations et ¨¤ la conclusion de la Deuxi¨¨me Guerre mondiale, qu¡¯une conf¨¦rence doit avoir pour objectif l¡¯¨¦tablissement d¡¯une nouvelle organisation afin de ? pr¨¦server les g¨¦n¨¦rations futures du fl¨¦au de la guerre ?. Avec les Nations Unies, le monde ¨¦tait, une fois de plus, dot¨¦ d¡¯une institution de gouvernance mondiale qui pouvait utiliser ses capacit¨¦s organisationnelles pour pr¨¦venir les conflits. L¡¯attrait pour les conf¨¦rences en dehors des sph¨¨res institutionnelles s¡¯est confirm¨¦, un certain nombre de questions ¨¦tant toutefois consid¨¦r¨¦es comme ne relevant pas de la comp¨¦tence des Nations Unies elles-m¨ºmes. Par exemple, les conf¨¦rences sur l¡¯Asie du Sud-Est (Laos et Viet Nam) dans les ann¨¦es 1950, 1960 et 1970 et les pourparlers sur le Moyen-Orient (notamment la Conf¨¦rence de Gen¨¨ve sur le Moyen-Orient en 1973) et Chypre (Conf¨¦rence de Londres sur Chypre en 1959)8. Pourtant, le nombre de conf¨¦rences de paix a diminu¨¦. ? partir des ann¨¦es 1960 et 1970, les conf¨¦rences dites mondiales ont pris plus d¡¯importance sur la sc¨¨ne internationale que la diplomatie de conf¨¦rence telle qu¡¯elle ¨¦tait pr¨¦c¨¦demment consid¨¦r¨¦e. Ces conf¨¦rences, souvent tenues dans le climat ¨¦touffant de la guerre froide, incluaient presque tous les pays, traitaient de la pr¨¦vention des conflits seulement de mani¨¨re indirecte, examinant les obstacles structurels ¨¤ la paix durable.
Pendant et apr¨¨s la guerre froide, le nombre croissant de conflits intra-¨¦tatiques a donn¨¦ lieu ¨¤ de nouvelles conf¨¦rences de paix. Dans les ann¨¦es 1980, les ?tats d¡¯Am¨¦rique latine se sont unis dans le cadre du processus de paix de Contadora-Esquipulas pour mettre fin aux guerres civiles par la m¨¦diation et l¡¯organisation de conf¨¦rences de paix visant ¨¤ construire une paix durable dans la r¨¦gion et ¨¤ assurer la s¨¦curit¨¦ des ?tats, ¨¦tablissant une sorte de s¨¦curit¨¦ commune9. L¡¯¨¦clatement de l¡¯ancienne Yougoslavie a donn¨¦ lieu ¨¤ de nombreuses conf¨¦rences visant ¨¤ mettre fin au conflit. Finalement, la Conf¨¦rence de Dayton, qui s¡¯est tenue en 1965, a r¨¦ussi ¨¤ mettre fin aux combats et jet¨¦ les bases du d¨¦veloppement de la Bosnie d¡¯apr¨¨s-guerre. Les ann¨¦es 1990 et 2000 ont connu aussi un certain nombre de conf¨¦rences pour la paix au Moyen-Orient : les conf¨¦rences d¡¯Oslo, les conf¨¦rences de Madrid et le Sommet pour la paix au Moyen-Orient de Camp David sont trois exemples marquants. Ceux-ci ¨¦taient sur le point d¡¯¨¦tablir une paix durable entre Isra?l et ses voisins, mais ont ¨¦t¨¦ court-circuit¨¦s par l¡¯apparition de nouveaux conflits, illustrant les limites des conf¨¦rences dans le contexte contemporain.
Le?ons tir¨¦es
Quelles le?ons pouvons-nous tirer de ce bref aper?u de la pratique de la diplomatie de conf¨¦rence ? Si les premi¨¨res conf¨¦rences ont ¨¦cart¨¦ le principe d¡¯¨¦galit¨¦ souveraine des ?tats, ? les conf¨¦rences g¨¦n¨¦rales pour la paix ? d¡¯aujourd¡¯hui sont cens¨¦es inclure la repr¨¦sentation de tous les ?tats int¨¦ress¨¦s (et souvent ¨¦galement des acteurs non ¨¦tatiques). Cette pratique s¡¯est d¨¦velopp¨¦e parall¨¨lement au multilat¨¦ralisme, bien que la nature inclusive des conf¨¦rences de paix de La Haye ait ¨¦t¨¦ ant¨¦rieure ¨¤ la cr¨¦ation de la Soci¨¦t¨¦ des Nations. Compte tenu des difficult¨¦s engendr¨¦es ¨¤ La Haye par l¡¯approche fond¨¦e sur le consensus, o¨´ 44 ?tats souverains s¡¯¨¦taient r¨¦unis pour repr¨¦senter ? la conscience du monde civilis¨¦ ?, ce d¨¦veloppement n¡¯¨¦tait pas consid¨¦r¨¦ comme acquis. En m¨ºme temps, les conf¨¦rences de La Haye indiquaient aux diplomates, qui ont offert la le?on ¨¤ leurs successeurs, qu¡¯il existait un certain avantage ¨¤ se r¨¦unir dans un cadre distinct, hors des voies diplomatiques normales, pour porter un regard neuf sur des probl¨¨mes bien connus. En outre, alors que nous pensons que le d¨¦veloppement de r¨¦seaux internationaux qui s¡¯appuie sur un r¨¦seau de relations personnelles est une pr¨¦occupation des temps modernes, le d¨¦veloppement d¡¯un esprit commun qui, en g¨¦n¨¦ral, soutient les objectifs des conf¨¦rences de La Haye (malgr¨¦ certains ¨¦checs) a, en fait, cr¨¦¨¦ un r¨¦seau de diplomates qui a plus tard coop¨¦r¨¦ ¨¤ l¡¯¨¦tablissement de la Soci¨¦t¨¦ des Nations11.
Par ailleurs, lorsque les ?tats visent ¨¤ fixer les conditions d¡¯un accord de paix qui vient d¡¯¨ºtre n¨¦goci¨¦ ou s¡¯emploient ¨¤ mettre fin?¨¤ un conflit qui couve toujours, le recours ¨¤ la diplomatie de conf¨¦rence, ¨¤ moins d¡¯¨ºtre g¨¦r¨¦e avec pr¨¦caution, peut ¨ºtre contre-productif. Les historiens discuteront pendant longtemps des ¨¦checs de la Conf¨¦rence de paix de Paris de 1919, qui a souffert de la d¨¦cision de tenir une conf¨¦rence peu apr¨¨s la conclusion d¡¯une grande guerre et avec la participation d¡¯un nombre limit¨¦ d¡¯?tats.
Moins originale qu¡¯au temps de Metternich, une critique contemporaine de la diplomatie de conf¨¦rence est que, lorsqu¡¯elle est principalement concentr¨¦e sur des conflits en cours, comme en Syrie, l¡¯organisation d¡¯une conf¨¦rence montre la pression exerc¨¦e sur les ?tats pour qu¡¯ils ? fassent quelque chose ?, au lieu d¡¯envisager une approche diplomatique12. Lorsqu¡¯il n¡¯existe pas de strat¨¦gie claire, les? diplomates devraient consid¨¦rer avec circonspection le recours aux conf¨¦rences qui attirent in¨¦vitablement l¡¯attention des m¨¦dias. Dans de nombreux cas, la diplomatie traditionnelle, comme dans la m¨¦diation de l¡¯Union europ¨¦enne entre la Serbie et le Kosovo, peut ¨ºtre plus appropri¨¦e que la convocation d¡¯une grande conf¨¦rence destin¨¦e ¨¤ exercer une pression strat¨¦gique sur les parties (ou les parties potentielles) ¨¤ un conflit.
Vers l¡¯avenir
Pour ¨ºtre un instrument efficace dans les d¨¦cennies ¨¤ venir, la diplomatie de conf¨¦rence doit tenir compte de la nature des conflits modernes. Le nombre de conflits non ¨¦tatiques a augment¨¦, passant d¡¯environ 15 conflits enregistr¨¦s en 1989 ¨¤ 38 en 201113, et le nombre de morts au combat dans ce type de conflit a ¨¦t¨¦ multipli¨¦ par trois entre 2007 et 2001, passant de 2 000 environ ¨¤ plus de 6 000 par an. Ces conf¨¦rences doivent ¨¦galement tenir davantage compte de la vari¨¦t¨¦ d¡¯acteurs impliqu¨¦s dans les conflits modernes ou de parties int¨¦ress¨¦es, notamment les groupes arm¨¦s non ¨¦tatiques (qui peuvent ¨ºtre des organisations terroristes interdites) et les organisations de la soci¨¦t¨¦ civile (qui peuvent souvent assister aux conf¨¦rences de paix en tant qu¡¯observateurs, mais peuvent rarement y participer).
Si la diplomatie de conf¨¦rence veut ¨ºtre un outil efficace pour la pr¨¦vention des conflits et ¨¦tablir et mettre en ?uvre une paix durable, il sera essentiel de faire participer toutes les parties dans les conf¨¦rences de paix multilat¨¦rales, ¨¤ la fois celles ¨¤ l¡¯origine du conflit et celles qui en subissent les cons¨¦quences. Au vu des nombreux de d¨¦fis qui menacent la paix et la s¨¦curit¨¦ internationales, Bertrand G. Ramcharan sugg¨¨re que ? le moment est peut-¨ºtre venu d¡¯organiser une conf¨¦rence de paix internationale pour moderniser l¡¯architecture de la paix et de la s¨¦curit¨¦ au XXIe si¨¨cle14 ?. Sa suggestion arrive ¨¤ point nomm¨¦ et devrait faire partie d¡¯une discussion plus large sur la r¨¦forme de la gouvernance mondiale, notamment celle du Conseil de s¨¦curit¨¦ des Nations Unies, afin d¡¯am¨¦liorer sa capacit¨¦ ¨¤ jouer un r?le pr¨¦ventif. Alors que nous c¨¦l¨¦brons le 200e anniversaire du Congr¨¨s de Vienne et le 70e? anniversaire des Nations Unies, nous devons continuer ¨¤ trouver des moyens innovants essentiels ¨¤ notre mission commune qui est de pr¨¦venir les conflits meurtriers. ??
Notes
1????Mark Mazower, Governing The World: The History of An Idea (New York, Penguin, 2012), p. 3.
2????Bertrand G. Ramcharan, International Peace Conferences?(Leiden, Netherlands, Martinus Nijhoff, 2015).
3????A.J.R. Groom, ? Conference Diplomacy ?, dans The Oxford Handbook of Modern Diplomacy, Andrew F. Cooper, Jorge Heine et Ramesh Thakur, eds., (Oxford, Oxford University Press, 2013), pp. 266¨C267.
4????Martha Finnemore et Michelle Jurkovich, ? Getting a Seat at the Table: The Origins of Universal Participation and Modern Multilateral Conferences ?, Global Governance: A Review of Multilateralism and International Organizations,?vol. 20, n¡ã 3 (juillet - septembre 2014), pp. 361-373 (363).
5? ??Ibid., pp. 363¨C365.?
6????Stephen C. Schlesinger, Act of Creation: The Founding of the United Nations. A Story of Superpowers, Secret Agents, Wartime Allies and Enemies, and Their Quest for a Peaceful World (Boulder, Colorado, Westview, 2003), p. 21.
7?? Groom, ? Conference Diplomacy ?, p. 265.
8?? Ramcharan, International Peace Conferences.
9???Michael Stevens and others, ? Latin American Perspectives on Peace and Reconciliation ?, dans International Handbook of Peace and Reconciliation, Kathleen Malley-Morrison, Andrea Mercurio et Gabriel Twose, eds., Peace Psychology Book Series 7 (Springer, New York,?2013), pp. 561¨C79.
10??Arthur Eyffinger, The 1907 Hague Peace Conference: ? The Conscience of the Civilized World ? (The Hague, JudiCap, 2007), Preface.
11??Mazower, Governing the World: The History of an Idea.
12??New Statesman, ? The Syria peace talks are doomed before they have even begun ?, 22 janvier 2014. Disponible sur le site?.
13??Human? Security? Report? Project,? Human? Security? Report? 2013. Disponible sur le site??, p. 97.
14??Ramcharan, International Peace Conferences.
