Мир радикально меняется, и международное право должно меняться вместе с ним. В рамках существующего международного порядка доминирующую роль по-прежнему играют суверенные государства, а решающим аргументом остается сила. Международным организациям, как и прежде, приходится действовать в рамках своих мандатов, находясь при этом под влиянием могущественных государств или же групп, имеющих большинство голосов. И тем не?менее?налицо возможности для проведения структурных преобразований содержания и процедур международного права будущего, призванного стать международным правом защиты и безопасности. Приверженность этому праву будет одной из основных задач, в первую очередь, Организации Объединенных Наций.?
Меняющаяся природа угроз международной безопасности
В третьем издании книги ?The Charter of the United Nations: A Commentary? (?Устав Организации Объединенных Наций: Комментарий?) под редакцией Бруно Зиммы и других авторов последние ссылаются на доклад бывшего Генерального секретаря Кофи Аннана под названием ?При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех?, отмечая, что ?угрозы для мира и безопасности в XXI веке включают не только международные войны и конфликты, но и насилие против гражданского населения, организованную преступность, терроризм и оружие массового уничтожения. В их число входят также нищета, смертоносные инфекционные заболевания и деградация окружающей среды, поскольку эти явления могут иметь не менее катастрофические последствия. Все эти угрозы могут вести к гибели людей или уменьшению их шансов на выживание на значительных пространствах. Все они могут подорвать государство как основную единицу международной системы?1.
Далее авторы указывают, что понятие ?международная безопасность?, в свою очередь, подразумевает ?такую трансформацию международных отношений, при которой каждое государство имело бы гарантию нерушимости мира или как минимум того, что любое нарушение мира будет ограниченным по своим последствиям. Международная безопасность подразумевает право каждого государства прибегнуть к любой соответствующей системе безопасности, а также юридическое обязательство каждого государства поддерживать такие системы?. Авторы добавляют, что, как заявила Генеральная Ассамблея, ?национальная и международная безопасность становятся все более взаимосвязанными, что, в свою очередь, определяет необходимость того, чтобы государства применяли всесторонний и основанный на сотрудничестве подход к проблеме международной безопасности?2.
Авторы отмечают: ?Концепция международной безопасности традиционно рассматривалась прежде всего как одна из проблем государственной безопасности. Однако в последние годы сформировалась дополнительная концепция, а именно концепция безопасности человека, которая признает, что угрозы могут не только исходить от государств и негосударственных субъектов, но и направляться против безопасности как государств, так и народов?3.
Далее авторы указали, что ?усилия по содействию и обеспечению международной безопасности могут принимать форму различных политических шагов и мер, о двух из которых говорится в пункте 1 [статьи 1 Устава]; имеются в виду меры коллективной безопасности, а также улаживание или разрешение международных споров… Опасность для международного мира и безопасности может возникнуть не только в результате актов агрессии, но и любой другой угрозы миру?4.
Какое значение для будущего международного правопорядка имеют видоизменяющиеся угрозы международной безопасности? Ник Батлер из Института политики Королевского колледжа в Лондоне рассматривал эти вопросы в статье ?Action on Climate Change Is Self-defence Not Altruism? (?Меры по борьбе с изменением климата: не альтруизм, а самозащита?), опубликованной в газете ?Файненшл Таймс? 20 октября 2015 года. Он сообщил, что в середине октября 2015 года в Военной школе в Париже военные и гражданские руководители обсудили риски, связанные с изменением климата, а также его последствия для сфер обороны и безопасности в ходе семинара, совместно организованного Сенатом и Министерством обороны Франции. Многие из этих рисков были хорошо известны: возможность опустынивания в некоторых регионах, нехватка воды, приводящая к уменьшению урожаев и дефициту продовольствия, а, с другой стороны, - возможность наводнений и резких скачков температуры воздуха, а также риск распространения болезней и эпидемий по причине загрязнения воды.
Как указывается в этой статье, термин ?изменение? климата представляется чрезмерно сглаженным, подразумевая постепенное (в течение десятилетий) и линейное повышение температуры воздуха на 2 градуса Цельсия по сравнению с привычными для нас показателями. Однако более вероятен сценарий, предполагающий ?дестабилизацию? климата, то есть беспорядочные скачки в ту или иную сторону. В связи с этим возникает потребность в мерах, которые во Франции называют ?обороной от экологических угроз?. Меняющийся климат вызовет еще более активную миграцию населения. В эпоху глобальных путешествий и торговли может происходить быстрое распространение эпидемий. ?В этих условиях сложно представить себе, как можно сохранить национальную и европейскую безопасность без активных усилий по коренному решению возникающих проблем. Это означает, что европейским странам – а, возможно, и странам других регионов – придется изыскать необходимые кадровые ресурсы и направить серьезные инвестиции в процесс развития, в рамках которого обеспечивалось бы содействие решению каждой из этих проблем, а также создавались бы стимулы для того, чтобы местное население оставалось жить на прежних местах, а не вовлекалось в миграцию?5.
Французы, добавляет Батлер, ?правы, рассматривая проблемы, которые связаны с изменением климата, не просто как вопросы энергетической политики и охраны окружающей среды, а как важные проблемы обороны и безопасности?6.
БУДУЩИЕ ПРОБЛЕМЫ МЕЖДУНАРОДНОЙ ЗАЩИТЫ
??????????????? За месяц до того, как была опубликована статья Ника Батлера про ?оборону от экологических угроз?, Королевский астроном Великобритании Мартин Рис написал для ?Файненшил таймс? авторскую колонку под названием ?Scientists and Politicians Alike Must Rally to Protect Life on Earth? (?Ученым и политикам нужно объединиться, чтобы защитить жизнь на Земле?)7. Автор предупреждает: ?Тепловой стресс нанесет наибольший вред тем, у кого нет кондиционера воздуха, неурожай больнее всего ударит по тем, кто уже сейчас с трудом может позволить себе купить продукты питания, экстремальные погодные явления создадут наибольшую опасность для тех, чьи дома плохо защищены… Изменение климата усугубляет катастрофическое уменьшение биологического разнообразия, масштабы которого в конечном итоге могут быть сравнимы с пятью волнами массового вымирания, которые имели место в истории планеты Земля. Мы уничтожаем книгу жизни, не успев ее прочитать… Для того, чтобы вырабатывать мудрую политику, нам требуются самые широкие усилия ученых, экономистов и технических специалистов, а также самые качественные знания, которые только может предложить XXI век. Но для того, чтобы успешно претворять такую политику в жизнь, нам нужны полная отдача со стороны политических лидеров и безоговорочная поддержка со стороны избирателей?8.
Второго февраля 2011 года Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций Пан Ги Мун прочитал в Оксфордском университете четвертую лекцию памяти Сирила Фостера на тему ?Защита людей и Организация Объединенных Наций в XXI веке?. Он отметил, что ?отцы-основатели Организации Объединенных Наций понимали, что суверенитет налагает обязательства, а именно обязательства по обеспечению защиты людей от нужды, войны и репрессий. Когда эти обязательства не выполняются, моральный долг международного сообщества состоит в том, чтобы рассмотреть вопрос о выполнении своей обязанности в отношении принятия мер в интересах защиты людей?.
Он признал, что ?задача, связанная с обеспечением защиты людей, не является ни простой, ни легкой. Нам не всегда удается достигать успеха. Но нам необходимо вновь и вновь добиваться положительных сдвигов. Это – наша индивидуальная и коллективная обязанность. Такие люди, как я (в качестве Генерального секретаря), а также мировые лидеры несут моральную и политическую обязанность защищать людей?. Далее он сказал: ?Характер стоящих перед нами проблем изменился, но наша главная обязанность, касающаяся поддержания международного мира и безопасности, осталась прежней. Медленно, но верно, иногда – методом проб и ошибок мы научились использовать те инструменты, которые предоставляет в наше распоряжение Устав, по-новому, приспосабливаясь к меняющимся условиям. В контексте этой эволюции возникла необходимость обеспечить практическую реализацию концепции защиты людей?. ?Вне всякого сомнения?, - признал Генеральный секретарь, - ?ООН должна более эффективно выполнять свои обязанности по защите… Самая лучшая форма защиты – это предупредительные меры. Предупредительные меры позволяют сберечь жизни людей, а также сохранить ресурсы?9.
?Помимо задач, непосредственно связанных с защитой?, - продолжал он, - ?Организация Объединенных Наций пыталась принимать меры, связанные с ?растущими проявлениями уязвимости?. Они, в частности, создают опасность для населения и ослабляют общества, а также порождают такие явления, приводящие к насилию и конфликтам, как нехватка воды, продовольственная нестабильность, коррупция, транснациональная преступность и последствия изменения климата. Во многих случаях нехватка воды, вызванная изменением климата, становится источником конфликтов; речь идет о региональных конфликтах, очень серьезных региональных конфликтах. Поэтому не вызывает удивления, что эти проблемы безопасности человека находят свое отражение в повестке дня в области миростроительства, и в частности в повестке дня Комиссии по миростроительству?.
?ООН?, - указал он, - ?признает, что вопросы защиты людей занимают центральное место среди ее целей и принципов?10.
Для того, чтобы справиться с проблемами защиты людей, Организации Объединенных Наций придется коренным образом изменить свои подходы. Это потребует большого мужества. Как отмечал Генри Киссинджер в своей популярной книге ?Мировой порядок?, ?предположение о том, что все страны будут применять одни и те же критерии при выявлении нарушений мира и будут готовы действовать сообща в целях их устранения, не подтверждается историческим опытом… Механизмы коллективной безопасности многократно показывали свою неэффективность в ситуациях, создающих наиболее серьезные угрозы международному миру и безопасности?11. Затем он задал следующий вопрос: ?Были ли правила и принципы сами по себе международным порядком или же ?строительными лесами? на здании геополитического порядка, подразумевающего наличие потенциала более комплексного управления, а точнее – даже требующего такого управления??12.
В своих размышлениях Киссинджер не учитывал фактор, связанный с эволюцией проблем международной безопасности и защиты людей. С учетом характера нынешних и будущих угроз международной безопасности, а также проблем международной защиты даже могущественным державам придется признать, что для спасения человечества и среды его обитания потребуются усилия со стороны Организации Объединенных Наций.
Нам необходимо будет воспользоваться возможностями Организации Объединенных Наций как системы поддержания общественного порядка; именно за это выступал ныне покойный Иан Браунлай, который говорил:??Структура Организации Объединенных Наций представляет собой всеобъемлющую систему поддержания общественного порядка. Несмотря на слабые места многостороннего механизма принятия решений, он исходит из того, что Организация имеет монопольное право на применение силы, а также несет главную ответственность за принятие мер принудительного характера в связи с нарушениями мира, угрозами миру и актами агрессии. Индивидуальные государства-члены имеют исключительное право на индивидуальную или коллективную самооборону. В случае с региональными организациями Совет Безопасности при некоторых условиях делегирует полномочия по принятию принудительных мер соответствующим организациям.
Принудительные меры могут включать в себя применение силы от имени сообщества в отношении того или иного государства. Вместе с тем сформировалась практика санкционирования миротворческих операций при том условии, что государство, на территории которого планируется проводить такую операцию, дает на нее свое согласие. В последнее время иногда происходило смешение функций, связанных с миротворческой деятельностью, с одной стороны, и принудительными мерами, с другой, что приводило к плачевным результатам?13.
Нам необходимо будет преобразовать международное право в право международной безопасности и защиты.
НОВОЕ МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО БЕЗОПАСНОСТИ И ЗАЩИТЫ
Основы новое международного права безопасности и защиты уже заложены. Они включают в себя:
- Полномочия Совета Безопасности в соответствии с главой 7 Устава Организации Объединенных Наций: Совет Безопасности должен превратиться во всемирный орган исполнительной власти.
- Полномочия Генерального секретаря Организации Объединенных Наций согласно статье 99 Устава: Генеральному секретарю следует более активно подавать Совету Безопасности представления, в том числе юридического характера, в соответствии со статьей 99 Устава и предлагать ему выносить обязательные для исполнения решения в соответствии с главой 7 Устава.
- Полномочия Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций, связанные с вынесением рекомендаций, в сочетании с процессом формирования международного обычного права: Генеральный секретарь должен использовать свои годовые доклады Генеральной Ассамблее для привлечения ее внимания к угрозам безопасности человека, а также для представления политики и рекомендаций, которые могли бы на основе широкого консенсуса трансформироваться в нормы международного обычного права.
- Интерпретационные функции Международного Суда в том, что касается уточнения роли права в деле адаптации к тем условиям, в которых живет современное общество: Совету Безопасности и Генеральной Ассамблее следует использовать свои полномочия для представления в Международный Суд просьб о вынесении консультативных заключений относительно обязанностей государств, касающихся сотрудничества в целях обеспечения безопасности и защиты человечества и среды его обитания.
Кроме того, существуют условия для реализации деятельности по следующим направлениям:
- Обнародование руководителями учреждений системы Организации Объединенных Наций информационных сообщений по вопросам безопасности.
- Публикация Верховным комиссаром Организации Объединенных Наций по правам человека оповещений по вопросам защиты.
- Принятие региональными организациями мер в области безопасности и защиты.
Представители научных кругов и специалисты-практики также указали на срочную необходимость прогрессивного развития международного права в ключевых областях. В своей недавно опубликованной книге ?An Unfinished Foundation: The United Nations and Global Environmental Governance? (?Незаконченный фундамент: Организация Объединенных Наций и глобальное управление природоохранной деятельностью?) Кен Конка призывает международное сообщество в срочном порядке принять следующие меры:
- Предусмотреть конкретное право человека на безопасную и здоровую окружающую среду.
- Признать ответственность за охрану окружающей среды.
- Усилить практические аспекты, касающиеся мира и защиты прав, в рамках подхода к вопросам права и развития.
- Определить обоснованную (и четко очерченную) природоохранную роль Совета Безопасности Организации Объединенных Наций.
- Использовать возможности для экологического миростроительства.
- Переосмыслить и укрепить то, что можно было бы назвать ?общесистемным подходом? Организации Объединенных Наций к проблемам окружающей среды?14.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В каком направлении будет двигаться международное сообщество на пути этого переосмысления международного права в целях решения новых проблем в сфере безопасности и защиты людей? В качестве первого шага Совет Безопасности Организации Объединенных Наций мог бы провести срочные прения по вопросу о необходимости формирования нового международного права безопасности и защиты. Один из дальновидных членов Совета мог бы представить концептуальный документ и выступить с инициативой проведения таких прений.
?
Примечания
1 Цитируется по Bruno Simma and others, eds., The Charter of the United Nations: A Commentary, vol. I., 3d ed. (Oxford, Oxford University Press, 2012), p.111.
2 Ibid.
3 Ibid.
4 Ibid., p.112.
5 Nick Butler, “Action on climate change is self-defence not altruism”, Financial Times, 20 October 2015.
6 Ibid.
7 Martin Rees, "Scientists and politicians alike must rally to protect life on Earth", Financial Times, 5 September 2015.
8 Ibid.
9 Ban Ki-moon, Secretary-General of the United Nations, “Human protection and the 21st century United Nations”, Cyril Foster Lecture at Oxford University, Oxford, United Kingdom, 2 February 2011. С публикацией можно ознакомиться на веб-сайте: .
10 Ibid.
11 Генри Киссинджер, ?Мировой порядок? (Москва, издательство АСТ, 2015 год), стр. 312.
12 Там же, стр. 314.
13 Ian Brownlie, Principles of Public lnternational Law, 6th ed. (Oxford, Oxford University Press, 2003), p.706.
14 Ken Conca, An Unfinished Foundation: The United Nations and Global Environmental Governance (Oxford, Oxford University Press, 2015), p. 14.
?
?Хроника ООН??не является официальным документом. Для нас большая честь публиковать статьи высокопоставленных лиц Организации Объединённых Наций, а также видных государственных и общественных деятелей со всего мира. Выраженные в статьях взгляды и мнения принадлежат авторам и могут не совпадать с официальной позицией Организации Объединённых Наций. Подобным образом указанные в статьях, картах и приложениях границы, географические названия и обозначения могут отличаться от официально признанных Организацией.?
