Наблюдатель Миссии Организации Объединенных Наций по наблюдению в Сирии беседует с местным жителем в ходе миссии по установлению фактов в сирийской деревне Мазраат-аль-Кубейр, где по некоторым данным в июне 2012 года произошло массовое убийство мирных жителей.?? Фотослужба ООН / Давид Мануйя
Пятидесятая годовщина принятия в 1966 году Международного пакта о гражданских и политических правах и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах представляет собой благоприятный исторический момент, чтобы проанализировать произошедшие улучшения в вопросах поощрения прав человека и изучить общую эффективность деятельности Совета Безопасности в сфере защиты прав человека.
Сирия: нарастающий кризис
Эта годовщина совпала с переходным моментом в истории Совета Безопасности. Ситуация в Сирии ставит под сомнение желание и возможности Совета прекратить массовые злодеяния, не говоря уже о его способности предотвратить их. Достаточно единственного массового злодейства, чтобы затмить все предыдущие усилия по профилактике. Красноречивым свидетельством этого выступают акты геноцида в Руанде и Сребренице, произошедшие соответственно в 1994 и 1995 годах. В Сирии идет постоянное соревнование: чего страна ?произведет? больше — беженцев или похоронных мешков? Непрекращающиеся массовые зверства, которые опустошали страну последние пять лет, являются самым суровым обвинением Совета в неэффективности. Очевидно, что эта ситуация требует как минимум запрета на использование права вето в случаях массовых злодеяний, чтобы хотя бы частично восстановить авторитет и эффективность этого органа в деле предотвращения массовых злодеяний.
В 1945 году мир был другим
В институтах, созданных людьми, неизбежно отражаются основные проблемы эпохи. Организация Объединенных Наций зародилась в умах людей, измученных бедствиями войны. Они единогласно решили, что избавление грядущих поколений от тех испытаний, которым они сами подверглись дважды за свою жизнь, является абсолютным императивом. Так как ведущей задачей при формировании Организации Объединенных Наций стало предотвращение третьей мировой войны, трем основным направлениям деятельности ООН — миру и безопасности, развитию и правам человека — уделялось неодинаковое внимание. Положения, касающиеся мира и безопасности, оказались существенно более значимыми, чем вопросы развития и прав человека. Межгосударственные конфликты воспринимались как самая серьезная угроза международному миру и безопасности, в то время как вопросы развития и прав человека практически полностью рассматривались как внутреннее дело государств.
В 1945 году в Сан-Франциско делегаты столкнулись с масштабной задачей — переосмыслить суть организации, сохранив ее сходство с Лигой Наций, но без ослаблявших ее недостатков. Устав Организации Объединенных Наций был подписан 26 июня 1945 года. Делегаты отвели Совету Безопасности, который является одним из шести главных органов Организации Объединенных Наций, место в верхней части иерархии следом за Генеральной Ассамблеей, установив, что некоторые решения Совета не только обязательны к выполнению, но и имеют приоритет над всеми другими международными соглашениями. Так как Совет был создан еще до принятия двух Пактов, а проблема угрозы международному миру и безопасности считалась касающейся исключительно государств, на момент формирования Совета вопросы прав человека по большей части не входили в сферу его внимания.
Устав делегировал задачу поощрения и соблюдения прав человека Экономическому и Социальному Совету, который практически сразу же, в 1946 году, сформировал Комиссию по правам человека; ее ежегодные совещания проводились в Женеве, что привело к физическому отдалению Совета Безопасности, расположенного в Нью-Йорке, от сферы прав человека. Первоначально Комиссия занялась установлением международных норм в области прав человека и разработала Международный билль о правах человека, который и сегодня остается главным ориентиром для норм в области прав человека. Вскоре подход Комиссии к вопросам прав человека, не учитывающий конкретный контекст, был поставлен под сомнение, поскольку многочисленные нарушения прав человека в государствах, недавно провозгласивших независимость, заставили Комиссию провести дискуссии по конкретным странам. Осознавая, что нарушения прав человека могут являться одним из первых признаков начала конфликтов, Комиссия начала направлять специальных докладчиков для изучения положения в области прав человека; их выводы поступали на рассмотрение Третьего комитета Генеральной Ассамблеи в Нью-Йорке, что в некоторой степени приближало вопросы прав человека к сфере внимания Совета Безопасности. Следует также напомнить о том, что, поскольку ядро Совета Безопасности составляли развитые страны, их нежелание отвести Совету четкую роль в ситуациях, связанных с нарушениями прав человека, служило препятствием для расширения полномочий этого органа. Однако в ситуациях, связанных с массовыми злодеяниями, о которых пойдет речь ниже, подобное нежелание сходило на нет.
Изменение парадигмы
Поскольку в конце 1980-х годов характер вооруженных конфликтов изменился на внутригосударственный, а в начале 1990-х международное сообщество стало свидетелем ужасающих массовых убийств, стало очевидно, что внутренние дела государств могут представлять серьезную угрозу для международного мира и безопасности. Очень скоро оказалось, что Совет Безопасности — орган Организации Объединенных Наций, которому было поручено поддержание международного мира и безопасности, — занимается решением вопросов в области прав человека.
Увеличение числа внутригосударственных конфликтов в 1990-е годы впервые позволило установить взаимосвязь между международным миром и безопасностью и правами человека, и вскоре стало очевидным, что сохранить первые два компонента без поощрения последнего невозможно. Тем не менее правозащитный механизм страдал от серьезной нехватки ресурсов и был отягощен несовершенствами своей структуры. Для устранения дисбаланса сил между Советом Безопасности и Комиссией тогдашний Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан в Итоговом документе Всемирного саммита 2005 года предложил заменить Комиссию по правам человека Советом по правам человека — органом, наделенным бóльшими полномочиями для того, чтобы добиваться всестороннего учета прав человека всеми учреждениями Организации Объединенных Наций. В марте 2006 года Генеральная Ассамблея приняла резолюцию 60/251 о создании Совета по правам человека в качестве вспомогательного органа.
Несмотря на то, что штаб-квартира Совета по правам человека, как и его предшественника, находилась в Женеве, его расследования в области прав человека в конкретных странах зачастую пересекались с работой Совета Безопасности. Из-за того, что в документах об учреждении различных должностей и органов по правам человека в составе Организации Объединенных Наций не были прописаны их взаимоотношения с Советом Безопасности, объем правозащитной темы в работе Совета Безопасности был оставлен на усмотрение самого Совета, который желал расширять рамки своей деятельности.
Широкомасштабные нарушения прав человека, предшествовавшие началу гражданских войн в Югославии и Руанде, позже подтвердили, что внутренние конфликты не могут быть исключены из повестки дня Совета Безопасности лишь в силу того, что они происходят в пределах государственных границ. Эта концепция нашла свое отражение в 2005 году в стратегии ответственности по защите, которая основана на трех компонентах: два из них направлены на предотвращение массовых злодеяний, которые определяются как геноцид, военные преступления, этнические чистки и преступления против человечности, а третий касается неспособности предотвращения таких преступлений. Формулировка первого компонента гласит, что каждое государство обязано защищать свое мирное население от вышеуказанных преступлений; второй компонент касается наращивания потенциала нестабильных или несостоятельных государств для укрепления институтов, с тем чтобы содействовать достижению целей, перечисленных в первом компоненте. В том случае, если эти два компонента не обеспечивают предотвращение массовых злодеяний, международное сообщество берет на себя обязательство предпринять надлежащие и по возможности мирные меры для защиты уязвимых групп населения. Военные меры, санкционированные Советом Безопасности на основании главы VII Устава Организации Объединенных Наций, будут оправданными только в том случае, если предполагаемые преступления подпадают под одну из четырех упомянутых выше категорий, а все невоенные варианты уже исчерпаны. В этой связи возникает вопрос о том, где пролегает граница между нарушениями прав человека и массовыми злодеяниями. При решении этой дилеммы Совет теснее всего соприкасается с вопросами прав человека.
Массовые злодеяния и ответственность по защите
Самое последнее определение массовых злодеяний содержится в Римском статуте Международного уголовного суда (МУС), принятом в 1998 году. Заключение о том, какие преступления относятся к этой категории и где пролегает пороговый уровень для наступления ответственности по защите, выносит Совет Безопасности для каждого конкретного случая. Несмотря на то, что за каждой оценкой, касающейся ответственности по защите, стоит страх повторить бездействие Совета во время событий в Руанде и Сребренице, для вмешательства в дела государства недостаточно одних лишь нарушений прав человека. Подобную точку зрения продвигают развивающиеся страны, включая Индию, в которых еще свежа память о бедствиях колониального периода и которые считают, что эту стратегию могут свободно эксплуатировать могущественные государства, подрывая тем самым мировой порядок, сложившийся после подписания Вестфальских соглашений.
По общему мнению, действия Совета Безопасности должны быть ограничены случаями, в которых масштабы нарушений прав человека дают достаточно оснований, чтобы предполагать неизбежность массовых злодеяний, но даже в этом случае необходимо провести тщательную оценку действий Совета, чтобы гарантировать, что последствия любого решения не усилят нестабильность или не причинят еще больший вред. Так происходило не всегда, и в некоторых ситуациях выданная Советом санкция на применение силы очевидно приводила к неправильным результатам.
В соответствии со статьей 34 Устава Организации Объединенных Наций Совет свободно использует имеющийся в его распоряжении широкий набор невоенных мер в отношении возникающих конфликтов. На стадии расследования комиссии по расследованию представляют собой эффективный и популярный инструмент для формирования мандатов операций по поддержанию мира и передачи дел в суды. Выводы комиссий также помогают определить применяемые Советом санкции, которые являются компромиссом между дипломатией и применением силы в тех случаях, когда первая оказывается неэффективной, а последнее — необоснованным. Комитет по санкциям, который является вспомогательным органом Совета Безопасности, успешно использует адресные санкции в отношении причастных к преступлениям организаций, одновременно с этим подвергая обвиняемых публичному обличению и посрамлению, что представляет собой сочетание непринудительных и принудительных невоенных подходов к устранению нарушений прав человека, которое должно использоваться более системно.
МУС
Хотя теоретически передача дел в МУС или создание специальных трибуналов для наказания лиц, виновных в совершении массовых злодеяний, могут снизить масштаб нарушений прав человека, эффект этих мер всё больше ослабевает. За исключением эпизодов прямой передачи дел из Совета Безопасности в МУС, что за весь период с момента создания Суда в 2002 году происходило лишь дважды (в отношении ситуации в Дарфуре в 2005 году и в Ливии в 2011 году), действия МУС полностью зависят от того, будут ли ему подчиняться государства-члены. Несмотря на явное несоблюдение государствами-участниками Римского статута, в том числе неспособность государств-участников задержать находящихся на их территории лиц, в отношении которых был выдан ордер на арест, в последнее время отмечается беспрецедентная и чрезвычайно тревожная тенденция к выходу государств из состава суда. За период с октября 2016 года из состава МУС вышли Бурунди, Южная Африка и Гамбия (хотя избранный президент Гамбии впоследствии выразил намерение остаться в составе МУС), а Российская Федерация, которая ранее подписала, но не ратифицировала Римский статут, отозвала свою подпись под этим документом.
Глава VII
В тех случаях, когда достаточные данные подтверждают, что массовые злодеяния были совершены намеренно, а невоенные меры лишь в малой степени смогли защитить мирное население, Совет Безопасности может использовать как крайнее средство главу VII Устава ООН, которая санкционирует применение силы. Сегодня, когда наиболее серьезную угрозу международному миру и безопасности представляют бесчисленные негосударственные вооруженные формирования, которые не могут быть привлечены к ответственности в соответствии с международными нормами в области прав человека и международным гуманитарным правом с помощью традиционных средств, Совет всё чаще полагается на полномочия, предоставленные ему главой VII. Терроризм, который отнимает у людей самое основополагающее право человека — право на жизнь, — в значительной степени виновен в том, что обязанность действовать перешла от правозащитных механизмов к Совету Безопасности, главным образом из-за того, что эти механизмы не имеют опыта и не умеют противостоять негосударственным субъектам.
Впереди долгий путь
Нарушения прав человека происходят постоянно во всем мире, а специальные правозащитные механизмы действуют уже в течение нескольких десятилетий. Легко понять, почему эффективность Совета Безопасности в области прав человека оценивается с позиций правозащитных вопросов, включаемых в его многочисленные резолюции. Тем не менее, поскольку для борьбы с нарушениями прав человека существуют и другие механизмы, высшим критерием эффективности работы Совета безусловно следует считать его способность предотвращать массовые злодеяния. Именно она должна быть единственным ориентиром, на основе которого может проводиться оценка итоговой эффективности Совета Безопасности. Иными словами, новый эпизод массовых злодейств может свести на нет все успехи Совета по поощрению прав человека в других сферах его деятельности. Так, ситуация в Сирии сейчас представляет собой запущенную болезнь.
Задолго до того, как будет достигнут порог, означающий начало вмешательства Совета, наиболее фундаментальная поддержка международных норм в области прав человека должна исходить изнутри государственных границ посредством создания государственных структур, занимающихся защитой интересов людей, и укрепления национальных правозащитных институтов. Обсуждение взаимоотношений между Советом Безопасности и правами человека, которые зачастую носят характер ответных действий, необходимо вести в сочетании с обсуждением взаимоотношений между государством и предупредительными мерами. Только с помощью этого двухуровневого подхода мы можем гарантировать редко встречающиеся условия для введения военных мер и убедиться, что масштаб нарушений прав человека не требует вмешательства Совета.
Научные данные для статьи предоставила Ариун Энхсайхан, научный сотрудник Центра международных прав человека в Нью-Йорке. Она также работала с автором в Международном институте мира в Нью-Йорке с 2014 по март 2016 года.
?
?Хроника ООН??не является официальным документом. Для нас большая честь публиковать статьи высокопоставленных лиц Организации Объединённых Наций, а также видных государственных и общественных деятелей со всего мира. Выраженные в статьях взгляды и мнения принадлежат авторам и могут не совпадать с официальной позицией Организации Объединённых Наций. Подобным образом указанные в статьях, картах и приложениях границы, географические названия и обозначения могут отличаться от официально признанных Организацией.?
