Вид разрушений города Таклобан, Филиппины, после тайфуна "Хайян", как и любого другого населенного пункта, пострадавшего в результате бедствия, не оставляет равнодушным. Жилые кварталы за день становятся заброшенными пустырями. Дома превращаются в руины. Задача обеспечения жильем миллионов людей, в одно мгновение оказавшихся бездомными и уязвимыми, решение которой крайне необходимо для спасения жизней и облегчения страданий затронутого населения, может показаться безнадежной даже наиболее оптимистически настроенным представителям организаций по оказанию чрезвычайной помощи.
В Манилу я приехала в феврале 2014 года в качестве сотрудника по вопросам отчетности Управления Организации Объединенных Наций по координации гуманитарных вопросов (УКГВ). Я прибыла вместе со второй волной резервного персонала, развернутого в связи с необходимостью преодоления последствий тайфуна "Хайян", который обрушился на центральную часть Филиппин 8 ноября 2013 года, в результате чего в некоторых беднейших районах страны по меньшей мере 6300 человек погибли и 4 миллиона остались без крова. Это был самый разрушительный тайфун за всю историю Филиппин, и он до сих пор является самым сильным ураганом, зарегистрированным во время штормового прилива. Это было мое первое участие непосредственно в гуманитарной операции, и мне было интересно посмотреть, как международные и национальные организации совместными усилиями могут помочь людям в кризисной ситуации.
Ко времени моего приезда уже началась широкомасштабная и в целом успешная ликвидация последствий стихийного бедствия, причем были хорошо профинансированы и быстро развернуты механизмы координации мер реагирования в чрезвычайных ситуациях, прекрасна организована координация действий гражданских и военных подразделений и не было никаких серьезных пробелов в охвате. Помощь поступала от Организации Объединенных Наций и ее партнеров, правительства Филиппин, частного сектора, гражданского общества и филиппинской диаспоры1. Каждая сторона имела свои собственные планы и приоритеты, но были и общие цели, которые включали в себя оказание содействия восстановлению общин и местных органов власти, восстановление и укрепление потенциала противодействия бедствиям. Предоставление жилья — осуществляемое таким образом, чтобы содействовать самостоятельным усилиям пострадавшего населения по восстановлению - являлось частью реализации этих целей.
На этапе чрезвычайной ситуации гуманитарные организации предоставили временное жилье более 500 000 домохозяйств. Остальные семьи получили помощь от правительства2, в том числе путем переселения в эвакуационные центры или временные жилища. Вместе с тем, за время моего пребывания в стране, в том числе в тот период, когда после стихийного бедствия прошло шесть месяцев, процесс оказания помощи в обеспечении жильем замедлился, что стало вызывать все большее разочарование среди затронутых общин. Возникли проблемы, которые не были учтены при составлении программы чрезвычайного реагирования и которые было нелегко обойти. Домохозяйства не видели возможности восстановить все своими силами3. По-прежнему необходима была помощь, но на более индивидуализированной основе, требующей более глубокого понимания и взаимодействия с национальными и местными властями и теми, кто продолжал жить во временных убежищах.
Каковы причины такого положения? В определенной степени, тому есть объяснения. Для планирования и осуществления программ по обеспечению жильем может быть необходимо больше времени4, и хронически ощущался недостаток финансирования мер по предоставлению жилья; спустя семь месяцев после тайфуна "Хайян" группа была профинансирована лишь на 42 процента и нуждалась в дополнительной сумме в размере 178 млн. долл. США5. Имелись сложности в отношении жилья, земли и имущества, в том числе медленно принимались решения в отношении 40-метровой зоны вдоль побережья, признанной правительством "небезопасной", в которой восстановление было вначале запрещено, а затем через некоторое время частично разрешено на основе картографирования опасных зон и решения местных органов власти. С этим была также связана проблема выявления земель, на которых могли поселяться или строиться те, кто проживал во временных жилищах, или те, кто проживал в небезопасной зоне. Надо было также решить, имеются ли на участках, планируемых для переселения перемещенных семей, возможность для обеспечения средств существования6.
На еженедельных совещаниях по вопросам межведомственной координации и деятельности гуманитарной страновой группы ощущалось большое желание перейти к этапу восстановления, но основное внимание уделялось вопросам изменения механизма координации, а не содержания программы7.? Такие изменения потребовали бы более тщательного рассмотрения партнерами того, какие потребности были выполнены, а какие нет, и готовности переориентировать финансовые средства и ресурсы соответствующим образом. Осуществление последнего является само по себе проблемой, так как финансирование в основном производится на основе мандатов или партнерских отношений, и деятельность доноров часто является недостаточно гибкой в плане адаптации к меняющимся потребностям и ситуациям8.
Существуют различия в понимании этапов оказания чрезвычайной помощи и скорейшего восстановления и границы между ними. Например, международное сообщество в течение первых трех-шести месяцев, как правило, уделяет основное внимание мероприятиям по оказанию чрезвычайной помощи, в то время как филиппинская сторона считала, что этап преодоления последствий стихийного бедствия должен быть коротким, и предлагала быстрее переходить к этапу восстановления. Существовала также неопределенность в отношении параллельных правительственных возможностей и сроков, что создавало возможность дублирования мер реагирования. И опять же, отсутствие гибких программ мешало созданию условий для направления развития координации действий национальных и международных учреждений в сторону этапа восстановления, особенно в тех местах, где имелось компетентное руководящее присутствие или национальный персонал, численность которого можно было максимально увеличить9.
Действительно, именно в связи с этим бедствием на Филиппинах особенно заметным оказалось замедление процесса и то, как этого можно было бы избежать, если бы больше внимания уделялось работе с местными и национальными органами власти. На Филиппинах для преодоления последствий стихийных бедствий обычно используется самовосстановление, и тайфун "Хайян" не стал исключением. В то время как гуманитарные партнеры занимались такими важными делами, как организация центров для перемещения и защита прав размещенных там людей, значительная часть пострадавшего населения вернулась домой, зачастую в течение нескольких дней после стихийного бедствия, и занялась строительством по крайней мере временного жилья10. После этого им уже были необходимы качественные материалы для восстановления своих домов таким образом, чтобы они могли выдерживать будущие риски.
Международные меры реагирования были нацелены на восстановление, но, вероятно, не в достаточно крупных масштабах и не достаточно быстрыми темпами. В июне 2014 года, например, УКГВ сообщило, что партнеры Группы по вопросам жилья обеспечили около 570 000 домашних хозяйств (около 3 млн. человек) палатками и брезентом, при этом лишь 162 000 домашним хозяйствам (примерно 842 тысячи человек) была оказана поддержка в самостоятельном восстановления жилья путем предоставления прочных кровельных конструкций, инструментов и строительных материалов для ремонта их домов11.
По сути дела, налаженное сотрудничество между международными, национальными и местными субъектами ведет к более согласованным действиям партнеров?по гуманитарной деятельности?в оказании?мер реагирования; повышению уровня осведомленности о фактических потребностях и долгосрочных стратегиях; уменьшению дублирования при оказании помощи; и помогает обеспечить связь между программами по обеспечению жильем и строительством более устойчивых жилых домов. Между тем, некоторые успехи в деле преодоления последствий тайфуна "Хайян" могут найти применение в рамках мер реагирования по обеспечению жильем в соответствующих условиях в будущем. К ним относится использование механизмов общения с общинами и подотчетности перед пострадавшим населением; использование денежных переводов вместо помощи натурой, что позволило получателям приобретать товары, в которых они нуждаются, и одновременно поддержать местную экономику; использование советников по тематическим вопросам, которые могут заниматься вопросами жилья и, возможно, даже жилищного строительства, землепользования и имущества; и разработка руководящих принципов восстановления жилья и плакатов на тему "строить заново надежнее, чем было", которые выпускает Группа по вопросам жилья в сотрудничестве с правительством и учреждениями-партнерами12.
Операция в связи с тайфуном "Хайян" является поучительной не в последнюю очередь потому, что Филиппины — одна из наиболее подверженных опасным явлениям стран мира — являются страной с уровнем дохода ниже среднего с хорошо развитой национальной системой борьбы со стихийными бедствиями. Меры по преодолению последствий пользовались поддержкой у широкой общественности и освещались в средствах массовой информации, им благоприятствовали давние связи с донорами, отсутствие крупных "конкурирующих" бедствий и то, что правительство принимающей страны признает свою обязанность по защите своих граждан13. Поэтому даже еще более важно внимательнее изучить проблемы, с которыми пришлось столкнуться, несмотря на существование этих благоприятных условий.
Проблемы, описанные в настоящем документе, нельзя назвать редкими, к тому же они хорошо описаны в докладах, содержащих оценки мер реагирования в связи с тайфуном "Хайян". В одном таком докладе было установлено, что со временем степень удовлетворенности получателя помощи в связи с оказываемой ему помощью в самостоятельном восстановлении жилья уменьшалась14, что свидетельствует о важности обеспечения того, чтобы на начальном этапе помощь в создании временного жилья была эффективной и надлежащей и обеспечивала семьям возможность восстановить свои дома и более надежно отстроиться с самого начала.
Поэтому отрадно, что Генеральный секретарь в преддверии Всемирного саммита по гуманитарным вопросам призывает международных субъектов в контексте ликвидации последствий стихийных бедствий задаться вопросом о том, что они могут сделать для того, чтобы внести свой вклад в то, что люди и общины уже делают. Взаимодействие и сотрудничество с национальными властями и местными жителями сделают международную помощь более соответствующей возможностям населения принимающих стран и позволят субъектам добиваться коллективных результатов, которые будут способствовать снижению потребностей, рисков и уязвимости. Однако такой чрезвычайный подход не может быть устойчивым долгосрочным методом работы и должен применяться в исключительных случаях, хотя при этом могут сохраняться определенные потребности в помощи и защите15. Когда речь идет о жилье, лучше совета не может быть.
?
Примечания
1 Teresa Hanley and others, “IASC Inter-agency humanitarian?evaluation of the Typhoon Haiyan Response.” Prepared on behalf of the Inter-Agency Humanitarian Evaluation Steering Group (New York, United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), October 2014), рр. v, viii. С публикацией можно ознакомиться на веб-сайте: .
2 Shelter Cluster, “Response to Typhoon Haiyan (Yolanda)”,?Shelter Cluster Brief (19 июня?2014), р. 1. С публикацией можно ознакомиться на веб-сайте: .
3 Philippines Shelter Cluster, “Shelter Sector Response Monitoring,?Typhoon Haiyan, Philippines, 2013. Final Report: Monitoring Assessment 2”, Сентябрь?2014,?р. 30. С публикацией можно ознакомиться на веб-сайте: .
4 Ibid., стр. 31.
5 Shelter Cluster, “Response to Typhoon Haiyan (Yolanda)”, р.1.
6 Hanley, “IASC Inter-Agency Humanitarian Evaluation”, р. 59.
7 Ibid., р. 58.
8 Доклад Генерального секретаря в связи со Всемирным саммитом по гуманитарным вопросам "Единое человечество: общая ответственность", 2 февраля 2016 года (A/70/709), стр. 50-51. С публикацией можно ознакомиться на веб-сайте: .
9 Hanley, “IASC Inter-Agency Humanitarian Evaluation”,?pp. vii–viii, 51.
10 Ibid., pp. vi, 29, 46, 59, 71.
11 Ibid., pp. 26–27; Shelter Cluster, “Response to Typhoon?Haiyan”, p. 1.
12 Hanley, “IASC Inter-Agency Humanitarian Evaluation”, pp. viii,
ix, xiii, 57, 59; Shelter Cluster, “Response to Typhoon Haiyan”, p. 1.
13 Hanley, “IASC Inter-Agency Humanitarian Evaluation”, pp. ix,?18, 70.
14 Philippines Shelter Cluster, “Shelter Sector Response Monitoring”, p. 30.
15 Доклад Генерального секретаря в связи со Всемирным саммитом по гуманитарным вопросам, стр.39-40, 48.
?
?Хроника ООН??не является официальным документом. Для нас большая честь публиковать статьи высокопоставленных лиц Организации Объединённых Наций, а также видных государственных и общественных деятелей со всего мира. Выраженные в статьях взгляды и мнения принадлежат авторам и могут не совпадать с официальной позицией Организации Объединённых Наций. Подобным образом указанные в статьях, картах и приложениях границы, географические названия и обозначения могут отличаться от официально признанных Организацией.?
