缅北禁地

A la fin des ann茅es 90, la Banque mondiale et le Fonds mon茅taire international ont annonc茅 que leurs politiques de pr锚t en Afrique accorderaient d茅sormais plus d'importance 脿 la r茅duction de la 辫补耻惫谤别迟茅 et ont souhait茅 la tenue de consultations publiques en vue de d茅finir la strat茅gie 脿 suivre. D'aucuns y ont vu un changement radical par rapport aux politiques macro茅conomiques controvers茅es que les deux institutions avaient pr茅c茅demment pr茅conis茅es en Afrique.

"Nous nous f茅licitons de bon nombre des changements introduits", a indiqu茅 en septembre le Secr茅taire g茅n茅ral de la Conf茅rence des Nations Unies sur le commerce et le d茅veloppement (CNUCED), Rubens Ricupero, lors du lancement d'une 茅tude de la CNUCED sur les nouvelles politiques de la Banque mondiale et du FMI en Afrique. "Nous pensons que c'est bien qu'ils se concentrent sur la r茅duction de la 辫补耻惫谤别迟茅." Les donateurs ont aussi fortement approuv茅 cette r茅orientation. L'assistance fournie par les organismes d'aide passe de plus en plus par les documents de strat茅gie pour la r茅duction de la 辫补耻惫谤别迟茅 (DSRP), ces documents visant 脿 traduire la nouvelle approche en programmes et en projets.

Toutefois, note M. Ricupero, il ressort d'un examen minutieux des DSRP que la nouvelle approche "ne repr茅sente pas un changement fondamental" par rapport aux politiques d'ajustement structurel que la Banque mondiale et le FMI ont pr茅conis茅es en Afrique depuis les ann茅es 80.

Les deux institutions ont elles-m锚mes admis que, aux yeux des gouvernements et des organisations non gouvernementales, les DSRP ne constituent pas un changement radical par rapport au pass茅. Dans une 茅tude conjointe sur les DSRP publi茅e en mars, elles font un constat souvent partag茅 par leurs d茅tracteurs : bien que les documents soient 茅labor茅s par les gouvernements, ils contiennent des 茅l茅ments que les fonctionnaires nationaux savent que les institutions financi猫res internationales souhaitent voir appara卯tre. Pour les ONG, "les DSRP int猫grent des politiques d'ajustement structurel qui ... ont sans cesse 茅chou茅", lit-on dans l'茅tude de la Banque mondiale et du FMI, "... et cela traduit les pressions exerc茅es sur les gouvernements pour qu'ils se conforment aux politiques que la Banque mondiale et le Fonds" attendent d'eux.

Demandeurs d'emploi en Tanzanie : peu de documents de strat茅gie pour la r茅duction de la 辫补耻惫谤别迟茅 abordent explicitement la cr茅ation d'emploi.

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Photo: 漏ONU / Betty Press

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En th茅orie, un DSRP est enti猫rement produit localement. Le gouvernement et les organisations de la soci茅t茅 civile 茅laborent le document sous la supervision de la Banque mondiale et du FMI. Le DSRP analyse la 辫补耻惫谤别迟茅, ses causes et sa nature et d茅finit la fa莽on dont le pays entend la r茅duire -- en grande partie en augmentant les d茅penses publiques consacr茅es aux soins de sant茅 primaires et 脿 l'茅ducation de base. Les programmes dans ces domaines sont principalement financ茅s par des 茅conomies r茅alis茅es sur le remboursement de la dette dans le cadre de l'Initiative en faveur des pays pauvres tr猫s endett茅s (PPTE) renforc茅e mais sont aussi tributaires de fonds provenant du budget national et de donateurs.

Ce nouvel int茅r锚t pour la lutte contre la 辫补耻惫谤别迟茅 fait suite 脿 deux d茅cennies de politiques d'ajustement structurel en Afrique qui ont engendr茅 une forte croissance 茅conomique dans certains pays mais aussi une 辫补耻惫谤别迟茅 croissante. Selon les chiffres de la Banque mondiale, le nombre de personnes qui gagnent moins d'un dollar par jour est pass茅 de 217 millions en 1987 脿 291 millions en 1998.

L'ajustement demeure la priorit茅

R茅agissant en grande partie aux critiques formul茅es contre ses politiques, le FMI a annonc茅 en 1999 un changement de strat茅gie, et a symboliquement renomm茅 sa Facilit茅 d'ajustement structurel renforc茅e, devenue depuis "Facilit茅 pour la r茅duction de la 辫补耻惫谤别迟茅 et pour la croissance". A la m锚me 茅poque, la Banque mondiale a introduit les DSRP, qui servaient 脿 l'origine de base 脿 l'all茅gement de la dette des pays pauvres au titre de l'Initiative PPTE. L'approche des DSRP a 茅t茅 par la suite 茅tendue aux autres pays 脿 faible revenu et est devenue une condition de l'octroi de l'aide financi猫re des institutions de Washington. A ce jour, 42 pays ont achev茅 un DSRP int茅gral ou int茅rimaire.

Dans l'茅tude qu'elle a r茅alis茅e sur les DSRP en Afrique (intitul茅e "From Adjustment to Poverty Reduction: What Is New?"), la CNUCED conclut que la nouvelle approche n'a gu猫re apport茅 de changement. Les deux institutions se sont essentiellement fond茅es sur les politiques d'ajustement structurel classiques en y ajoutant deux 茅l茅ments nouveaux :

• La mise en valeur de la n茅cessit茅 de consacrer des d茅penses publiques 脿 l'茅ducation et 脿 la sant茅, inversant ainsi la tendance des premi猫res politiques d'ajustement structurel 脿 r茅duire ces d茅penses ;
• L'introduction de "filets de s茅curit茅" et de programmes de financement cibl茅s afin d'att茅nuer les effets n茅gatifs des politiques d'ajustement sur les pauvres dans les domaines de l'茅ducation, de la sant茅 et de l'infrastructure rurale.

La CNUCED fait bien remarquer que les institutions de Washington se rendent maintenant compte que la croissance 茅conomique pourrait ne pas b茅n茅ficier automatiquement aux couches les plus pauvres de la soci茅t茅 mais, elles ne recommandent pas pour autant d'autres r茅formes macro茅conomiques. La Banque et le Fonds estiment toujours que les politiques d'ajustement structurel sont le fondement n茅cessaire de toute croissance 茅conomique soutenue et rapide, affirme la CNUCED dans son 茅tude. "Ce qui n'a pas chang茅, ce sont les politiques macro茅conomiques", fait observer M. Ricupero.

Le document de r茅duction de la 辫补耻惫谤别迟茅 du Mozambique indique que la poursuite de la lib茅ralisation du commerce ext茅rieur est une priorit茅 du gouvernement, l'objectif 茅tant de favoriser une croissance 茅conomique rapide. Dans leurs DSRP, la Mauritanie et l'Ouganda se proposent de promouvoir une participation accrue du secteur priv茅 aux prestations de services publics, ce qui pourrait compromettre les subventions que les pouvoirs publics accordent afin de fournir ces services aux communaut茅s pauvres. La Mauritanie entend privatiser les secteurs de l'茅lectricit茅 et des t茅l茅communications.

S'il est vrai que certaines des politiques recommand茅es dans les DSRP pourraient att茅nuer la 辫补耻惫谤别迟茅, dans de nombreux pays elles sont appliqu茅es parall猫lement 脿 d'autres politiques, aux objectifs parfois contraires. Selon l'Institut Panos de Londres, le DSRP de l'Ouganda ne peut avoir qu'un impact limit茅 茅tant donn茅 que le pays a contract茅 20 autres pr锚ts d'environ un milliard de dollars, ceux-ci 茅tant assortis de conditions sur lesquelles le DSRP n'a aucune influence. Ces conditions, indique l'Institut Panos, "vont probablement nuire 脿 la r茅alisation des objectifs du DSRP". Dans le cadre de l'un de ces pr锚ts, l'approvisionnement en eau doit 锚tre privatis茅, ce qui pourrait compromettre les objectifs du DSRP en mati猫re de sant茅 en emp锚chant ceux qui ne peuvent acquitter les prix du march茅 d'avoir acc猫s 脿 l'eau.

Une croissance favorable aux pauvres

De nombreux pays ayant suivi les m锚mes politiques avant l'av猫nement des DSRP -- sans gu猫re de r茅sultats --, beaucoup se demandent s'il est sage de mettre l'accent sur la croissance 茅conomique ax茅e sur la lib茅ralisation et l'int茅gration rapide 脿 l'茅conomie mondiale.

Dans son 茅tude des DSRP, la CNUCED soutient que sans une injection massive et soutenue de capitaux en Afrique subsaharienne, il ne sera pas possible d'obtenir une forte croissance 茅conomique. La CNUCED estime que les revenus sont trop bas dans les pays pauvres pour engendrer une croissance 茅conomique rapide et que nombre de ces pays n'ont aucun espoir d'attirer des capitaux priv茅s s'ils ne d茅tiennent pas de ressources min茅rales. Par cons茅quent, pour acc茅l茅rer la croissance, il faudra injecter en Afrique subsaharienne un montant suppl茅mentaire d'au moins 10 milliards de dollars par an pendant une d茅cennie.

Par ailleurs, une fois la croissance 茅conomique enclench茅e, il faudra intervenir pour orienter cette croissance en direction des couches les plus pauvres de la soci茅t茅 africaine. "L'important, c'est la nature de la croissance", fait observer le African Learning Group on PRSPs, un groupe de d茅cideurs et d'experts mis sur pied par la Commission 茅conomique des Nations Unies pour l'Afrique. Il faut surtout que les avantages de la croissance soient 茅quitablement r茅partis gr芒ce 脿 des politiques express茅ment favorables aux pauvres, dit le Groupe. Etant donn茅 que, en Afrique, la majorit茅 des pauvres vivent en milieu rural, estime le Groupe, il faudrait, en vue d'am茅liorer leurs conditions de vie, mettre l'accent sur le d茅veloppement rural, l'accroissement de la productivit茅 agricole et la cr茅ation d'emplois.

Ecoli猫res en Ouganda : la r茅duction de la 辫补耻惫谤别迟茅 passe par l'am茅lioration de l'茅ducation et de la sant茅.

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Photo : 漏UNICEF / HQ99-0121 / Pirozzi

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De nombreux DSRP ne contiennent pas de strat茅gies de croissance express茅ment favorables aux pauvres. L'organisation Save the Children a constat茅 que sur 22 DSRP qu'elle a examin茅s, seulement un quart environ indiquait que les strat茅gies de croissance devraient 锚tre favorables aux pauvres. Pour que les pauvres b茅n茅ficient de la croissance, estime World Vision, une autre organisation non gouvernementale, des mesures syst茅matiques doivent 锚tre prises en vue d'une redistribution des richesses. L'une de ces mesures, la r茅forme agraire, est "presque d茅lib茅r茅ment pass茅e sous silence dans la plupart des DSRP". Dans certains, les politiques h茅rit茅es des programmes d'ajustement structurel, notamment les redevances pour l'utilisation des services sociaux de base, sont toujours encourag茅es malgr茅 leur incidence n茅gative sur les pauvres.

La Banque et le FMI s'attendent en revanche 脿 une am茅lioration des conditions de vie des pauvres gr芒ce 脿 l'augmentation des d茅penses publiques dans des secteurs tels que l'茅ducation, la sant茅 et les infrastructures rurales qui sont habituellement jug茅s importants pour la lutte contre la 辫补耻惫谤别迟茅. Selon une 茅tude du FMI effectu茅e dans sept pays qui ont achev茅 leurs DSRP, les d茅penses consacr茅es 脿 la lutte contre la 辫补耻惫谤别迟茅 auraient augment茅, passant de 7,7% 脿 10,2 % du PIB entre 1999 et 2002.

Les strat茅gies de lutte contre la menace sociale et 茅conomique croissante que repr茅sente le VIH/sida constituent un autre 茅l茅ment qui fait d茅faut dans les DSRP. Dans au moins 10 pays 脿 faible revenu, un tiers des adultes est porteur du virus. Il ressort de l'茅tude effectu茅e par la Banque mondiale et le FMI que certains des premiers DSRP "n'ont pas v茅ritablement saisi la gravit茅 de la menace ni le lien entre 辫补耻惫谤别迟茅 et sida".

Les gouvernements africains reconnaissent cette lacune. Les participants 脿 la Conf茅rence des ministres africains, tenue 脿 Johannesburg (Afrique du Sud) les 19 et 20 octobre, ont ainsi d茅clar茅 que puisque le sida, le paludisme et les autres maladies infectieuses repr茅sentent une menace grave pour le d茅veloppement de l'Afrique, la lutte contre ces maladies devrait 锚tre int茅gr茅e aux DSRP.

D茅mocratiser la prise de d茅cisions

La Banque et le Fonds estiment que les consultations et le droit de regard du public constituent l'une des principales forces des DSRP. Pour le Pr茅sident de la Banque mondiale, James Wolfensohn, le processus n'a certes pas toujours fonctionn茅 parfaitement mais "les donn茅es dont on dispose montrent qu'il a permis aux voix pr茅c茅demment exclues de se faire entendre".

M. Zie Gariyo du Uganda Debt Network estime aussi que ces consultations constituent un aspect important des DSRP. "L'id茅e du partenariat entre les pouvoirs publics et la soci茅t茅 civile est nouvelle", dit-il. "La majorit茅 des Etats n'ont jamais consid茅r茅 la soci茅t茅 civile comme partie prenante."

Le Uganda Debt Network est le principal organisme de la soci茅t茅 civile ayant particip茅 au DSRP du pays, souvent pr茅sent茅 par la Banque comme un mod猫le. L'Ouganda a un avantage par rapport 脿 de nombreux pays africains, estime M. Gariyo, parce que le Gouvernement avait auparavant 茅labor茅 son propre Plan d'action pour l'茅limination de la 辫补耻惫谤别迟茅 au terme d'une concertation avec les groupes de la soci茅t茅 civile. Ce plan a 茅t茅 ensuite r茅am茅nag茅 en DSRP. Une Equipe sp茅ciale de la soci茅t茅 civile, d茅j脿 mise en place dans le cadre du pr茅c茅dent plan, a consult茅 les citoyens, organis茅 des ateliers, s茅minaires et programmes radiot茅l茅vis茅s et distribu茅 des notes d'orientation dans la presse 茅crite. Par la suite, les repr茅sentants de communaut茅s se sont rencontr茅s pour examiner le projet de DSRP et faire des recommandations.

"Il est important de signaler que les contributions de la soci茅t茅 civile ont parfois 茅t茅 enti猫rement int茅gr茅es au projet", dit M. Gariyo. C'est ainsi qu'une large place a 茅t茅 faite 脿 la cr茅ation d'emplois, qui faisait d茅faut dans la premi猫re version du document -- lacune fr茅quente dans de nombreux DSRP en Afrique. Gr芒ce au dialogue, des mesures de cr茅ation d'emploi figurent dans le document adopt茅 en Ouganda.

M. Gariyo fait remarquer que le gouvernement a fourni d'innombrables informations et s'est efforc茅 de ne pas imposer l'ordre du jour des consultations de la soci茅t茅 civile. Un fonds de lutte contre la 辫补耻惫谤别迟茅 (Poverty Action Fund) a 茅t茅 cr茅茅 pour allouer les 茅conomies r茅alis茅es au titre du remboursement de la dette et les fonds fournis par les donateurs 脿 des programmes d茅finis dans le DSRP. Des groupes de la soci茅t茅 civile surveilleront ce fonds. En Ouganda, les groupes de la soci茅t茅 civile se sont 茅galement alli茅s au Gouvernement pour s'opposer 脿 une pratique courante des donateurs qui consiste 脿 financer directement des projets dans les secteurs de leur choix. De l'avis des planificateurs du d茅veloppement, cette pratique conduit au financement excessif de certains secteurs au d茅triment d'autres. Ensemble, le gouvernement et la soci茅t茅 civile ont pu obtenir des donateurs que les cr茅dits qu'ils fournissent soient vers茅s au budget g茅n茅ral de l'Etat pour 锚tre allou茅s 脿 des domaines insuffisamment financ茅s.

Toutefois, note M. Gariyo, cette coop茅ration 茅troite ne s'est pas poursuivie lors de l'茅laboration de la version finale du DSRP que le gouvernement a soumise 脿 l'approbation de la Banque mondiale et du FMI. Les groupes de la soci茅t茅 civile se sont sentis exclus de cette 茅tape.

Il reste encore beaucoup 脿 faire

Dans bien d'autres pays africains, le processus de consultation ne fait que commencer ou se heurte 脿 de plus grandes difficult茅s. Selon le PRSP Monitoring and Synthesis Project (projet de contr么le et de synth猫se des DSRP) du Minist猫re britannique du d茅veloppement international, la d茅centralisation de l'administration est souvent pr茅sent茅e dans les DSRP comme le garant d'une participation accrue et meilleure. Or, dans de nombreux pays, le cadre institutionnel n茅cessaire 脿 la participation locale fait d茅faut et il n'y a pas de liens directs avec les collectivit茅s locales.

Bien qu'en th茅orie le parlement soit l'organe d茅cisionnel le plus important, selon l'organisation non gouvernementale Action Aid, ses membres n'ont que faiblement particip茅 脿 l'茅laboration du DSRP du Kenya, ce qui est d茅plorable. Plus de 60 000 K茅nyens ont particip茅 脿 des ateliers et 脿 des s茅minaires dans tout le pays pendant l'茅laboration du DSRP. En revanche, la grande majorit茅 des membres du parlement ont affirm茅 锚tre pris par d'autres obligations m锚me lorsque les consultations se tenaient dans leur circonscription.

Il est difficile de garantir la participation constante de la soci茅t茅 civile 脿 l'茅laboration des DSRP, surtout dans les pays o霉 les autorit茅s consid猫rent que les organisations non gouvernementales sont contre le gouvernement, et font donc obstacle 脿 leur participation. Dans d'autres cas, les mouvements de la base estiment que certaines organisations de la soci茅t茅 civile ne les repr茅sentent pas v茅ritablement car elles ont leur si猫ge dans des zones urbaines ou sont contr么l茅es par des organisations non gouvernementales 茅trang猫res.

Dans certains pays, les ONG sont d茅莽ues car, 脿 leur avis, le DSRP ne permet pas d'examiner le cadre macro茅conomique sous-jacent. L'invitation 脿 participer au processus suppose qu'il y ait d茅bat tant sur les questions macro茅conomiques que sur les questions micro茅conomiques. Or, fait observer l'Institut Panos, la Banque mondiale et le FMI "semblent, pour des raisons qui leur sont propres, ne pas vouloir de d茅bat sur les questions macro茅conomiques".

Dans de nombreux cas, soutient l'茅conomiste et militant ghan茅en Charles Abugre, la participation de la soci茅t茅 civile 脿 la prise des d茅cisions 茅conomiques est tr猫s limit茅e et sert parfois 脿 ent茅riner les politiques de la Banque mondiale et du FMI et 脿 donner l'impression que les ONG les soutiennent.

"Parfois, la Banque mondiale et le FMI prennent toutes les d茅cisions importantes de pr锚t pour un gouvernement avant que le DSRP ne soit achev茅", dit M. Abugre. Le cas de la Tanzanie en est un exemple. Son DSRP a 茅t茅 soumis aux deux institutions en novembre 2000, plusieurs mois apr猫s l'approbation du programme de pr锚t du pays. "Nous nous demandons 脿 quoi servira la version finale du DSRP en Tanzanie", ajoute M. Abugre.

A l'茅coute des pauvres ?

En 1999, les chercheurs de la Banque mondiale ont interrog茅 20 000 personnes pauvres dans 23 pays pour recueillir leur point de vue sur la 辫补耻惫谤别迟茅 et pour s'informer de leurs probl猫mes et priorit茅s. La Banque esp茅rait que l'茅tude, intitul茅e听"Voices of the Poor : Crying Out for Change"听(La voix des pauvres : un appel au changement), lui permettrait de mieux comprendre la 辫补耻惫谤别迟茅 et d'adapter ses politiques aux besoins des pauvres.

En comparant les exigences des pauvres exprim茅es dans ce rapport et certains des objectifs fix茅s dans les DSRP, la CNUCED a relev茅 de grandes diff茅rences. Les pauvres ont fait savoir 脿 la Banque qu'ils auraient besoin d'une baisse de tous les frais scolaires ; or, les DSRP appellent le plus souvent 脿 une r茅duction ou une 茅limination des frais seulement dans l'enseignement primaire et recommandent le paiement de frais dans les cycles sup茅rieurs. Les pauvres s'opposent g茅n茅ralement aux privatisations tous azimuts et remettent en question certaines pratiques des grandes entreprises alors que les DSRP pr茅conisent un d茅veloppement ax茅 sur le secteur priv茅. Les pauvres soutiennent g茅n茅ralement la redistribution des terres, la baisse du loyer foncier et les subventions aux intrants de base ; ils s'opposent souvent au d茅mant猫lement des coop茅ratives g茅r茅es par l'Etat. En revanche, les DSRP pr茅conisent le d茅veloppement des march茅s fonciers et l'茅limination des organismes de commercialisation et des subventions. Dans ces diff茅rents domaines, note la CNUCED, les pr茅f茅rences des institutions financi猫res internationales l'emportent g茅n茅ralement sur celles des pauvres.

Malgr茅 ces critiques, les DSRP ont amen茅 "les d茅cideurs 脿 s'int茅resser" aux besoins des pauvres, ce qui est positif, dit l'Administrateur du Programme des Nations Unies pour le d茅veloppement, Mark Malloch Brown. Toutefois, ajoute-t-il, "l'ensemble du processus a dans la plupart des cas 茅t茅 excessivement ax茅 sur des questions 茅conomiques restreintes".

La Banque et le Fonds soulignent que les DSRP n'en sont qu'aux premiers stades de leur application et que les pays pourront par la suite en am茅liorer le contenu de m锚me que les m茅canismes de consultation. "C'est un processus 脿 long terme", font-ils observer. "La qualit茅 ne pourra que s'am茅liorer avec le temps."

Les documents de strat茅gie pour la r茅duction de la 辫补耻惫谤别迟茅 : probl猫mes de financement

Face 脿 la baisse de l'aide et 脿 la d茅t茅rioration des termes de l'茅change qui r茅duit les recettes 脿 l'exportation des principaux produits de l'Afrique, de nombreux pays n'auront pas suffisamment de ressources financi猫res 脿 affecter 脿 la lutte contre la 辫补耻惫谤别迟茅. Cela cr茅e des probl猫mes de planification des objectifs chiffr茅s des documents de strat茅gie pour la r茅duction de la 辫补耻惫谤别迟茅 (DSRP), car il est difficile de pr茅voir les ressources financi猫res disponibles. Dans leur 茅tude r茅cente des DSRP, la Banque mondiale et le FMI ont critiqu茅 les premiers DSRP achev茅s, notant qu'aucun d'entre eux n'avait pr茅vu l'茅ventualit茅 d'un d茅ficit financier. "Pr茅senter une s茅rie d'activit茅s prioritaires qui ne sont pas encore enti猫rement financ茅es sans un plan de r茅serve risque de compromettre la r茅alisation des objectifs en mati猫re de lutte contre la 辫补耻惫谤别迟茅", indiquent la Banque mondiale et le FMI. Certains observateurs soutiennent que les 茅conomies r茅alis茅es au titre de l'Initiative en faveur des pays pauvres tr猫s endett茅s seront plus faibles que pr茅vu, ce qui r茅duira les d茅penses consacr茅es 脿 la lutte contre la 辫补耻惫谤别迟茅. Le montant de ces 茅conomies est calcul茅 en fonction de projections incertaines de la croissance 茅conomique et des recettes d'exportation, d'autant que les cours mondiaux des produits primaires, qui constituent l'essentiel des exportations de l'Afrique subsaharienne, ne cessent de baisser. La plupart des DSRP d茅pendent certes des 茅conomies r茅alis茅es sur le remboursement de la dette, mais 茅galement du budget de l'Etat. Les probl猫mes de financement s'aggravent lorsque ce budget est fortement tributaire de sources ext茅rieures, fait observer le African Learning Group on PRSPs, qui indique que dans le cas de l'Ouganda, environ 53 % du budget provient de pr锚ts et de subventions ext茅rieurs. Etant donn茅 que cette part importante du budget provenant de donateurs n'est souvent pas vers茅e r茅guli猫rement, les gouvernements sont constamment oblig茅s de revoir les objectifs chiffr茅s de leurs DSRP.