?缅北禁地Photo/Eskinder Debebe
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Pour beaucoup, 70 ans c’est l’?ge où nous faisons le bilan de nos réussites et où nous pouvons envisager, espérons, un avenir sans inquiétude. Les Nations Unies ne connaissent pas ce luxe.
Bien qu’étant une étape enviable, le 70e anniversaire des Nations Unies est teinté de mécontentements de la part des ?tats Membres et d’attentes insatisfaites exprimées de divers c?tés.
Ce court essai n’a pas pour objet de faire la part entre la vérité et la perception. Il vise à mettre en lumière les éléments essentiels du bilan des Nations Unies dans leurs principaux domaines (développement, paix et sécurité et droits de l’homme) et d’identifier les défis auxquels cette autorité mondiale fait face pour survivre 70 ans de plus.
Parmi ceux-ci se posent les questions concernant, l’exercice futur des fonctions de direction, la constitution de l’Organisation ainsi que sa pratique de gestion.
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Pendant l’ère de la décolonisation, les Nations Unies ont d? apporter leur appui aux pays nouvellement indépendants qui avaient été appauvris et mal gouvernés par les puissances coloniales. Sous certains des gouvernements qui ont vu le jour après l’indépendance, s’en est suivie une période marquée par la mégalomanie, la ? kleptocratie ? et, plus souvent, une profonde indifférence à l’égard d’une bonne administration. Dans de nombreux cas, les résultats ont été désastreux.
Les efforts modestes déployés par l’Organisation dans la l’élaboration de programmes ne sont pas ce qui la distingue dans le domaine du développement. Il y existe cependant deux exceptions. Premièrement, les entités très spécialisées des Nations Unies possédant une expertise technique et une efficacité opérationnelle, comme le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) et le Programme alimentaire mondial, jouent un r?le de premier plan dans leur domaine. Deuxièmement, dans les ?tats touchés par les conflits, les Nations Unies et l’aide au développement acheminée par leurs organisations jouent un r?le vital.
Toutefois, les contributions les plus importantes des Nations Unies au développement sont, sans aucun doute, au niveau des idées, de la notion de ciblage d’une campagne visant à éradiquer la variole à l’émergence du concept du développement humain. Une attaque en règle contre le Consensus de Washington a souligné la nécessité d’attribuer aux politiques sociales et aux programmes sociaux la même importance que celle donnée aux politiques fiscales et monétaires, un point de vue aujourd’hui largement partagé au sein des institutions financières internationales elles-mêmes. Cela a donné lieu à un rapport de l’UNICEF intitulé ? L’ajustement à visage humain ?.
Le r?le de chef de file des Nations Unies dans le domaine des idées, un territoire durement gagné, comporte des risques. Les objectifs de développement durable (ODD), créés lors de la Conférence Rio+20 en 2012, ont donné des résultats très importants, inscrits dans une liste d’objectifs et de cibles (davantage un catalogue qu’un effort réfléchi visant à élaborer un plan d’action réalisable) que les ?tats Membres sont censés adopter officiellement lors d’un sommet en septembre?2015. Lorsque cela aura lieu, les parlements et les gouvernements mondiaux seront peut-être surpris de se voir engagés dans la réalisation de 169 cibles liées au développement. Cela reflète une tendance à des débats intergouvernementaux trop conflictuels au sein des Nations Unies sur la question du développement. Alors que des milliards de personnes sont sorties de la pauvreté en Afrique et en Asie et que les politiques sociales innovantes de l’Amérique latine se sont propagées dans le monde, à New York les délégations ont essentiellement formulé des griefs politiques plut?t que des idées audacieuses. De leurs débats, on pourrait ne pas saisir à quel point les résultats du développement ont été impressionnants ces dernières années dans une grande partie des pays du Sud. Ni réaliser l’ampleur de la crise financière et économique dans de nombreux pays industrialisés depuis 2008.
Il faut adopter une approche plus constructive en évitant les résolutions inutiles, les discours superflus et les processus ingérables. Si les gouvernements peuvent trouver au sein des nombreux ODD quelques priorités à poursuivre et, par ce biais, rendre la société civile dynamique, il n’est peut-être pas trop tard.
Paix et sécurité
Créées pour préserver le monde ? du fléau de la guerre ?, les Nations Unies ont contribué à éviter une catastrophe nucléaire. Pendant la crise des missi les de Cuba, en 1962, le point chaud le plus dangereux dans les relations entre les grandes puissances depuis la Deuxième Guerre mondiale, le Conseil de sécurité des Nations Unies a permis d’amortir le choc, invitant Moscou et Washington à faire preuve de retenue. Les activités diplomatiques poursuivies en coulisse par le Secrétaire général d’alors, U Thant, en grande partie oublié aujourd’hui, ont permis à John F. Kennedy, Président des ?tats-Unis, et à Nikita Khrouchtchev, Premier Secrétaire du Parti communiste de l’Union soviétique, de renoncer à leurs exigences maximalistes et donc à désamorcer la crise. ? d’autres occasions, l’Organisation été une instance utile pour aider les superpuissances à éviter une confrontation directe dans des conflits régionaux dans lesquels el les avaient des intérêts concurrents.
Avec la fin de la guerre froide, les possibilités ont semblé presque illimitées pour les Nations Unies. D’où la source peut-être des mécontentements actuels. ? la demande d’un Conseil de sécurité engagé, les Nations Unies se sont vu confier des t?ches pour lesquelles elles n’étaient pas suffisamment préparées. Elles ont parfois improvisé de manière héro?que, mais n’ont été qu’occasionnellement couronnées de succès. Dans l’euphorie qui a suivi la fin de la guerre froide, l’hyperactivité du Conseil de sécurité, dans une ère caractérisée par une bonne volonté générale et un désir de mettre fin au conflit, a fait coulé beaucoup d’encre.
Toutefois, trop souvent, le Conseil de sécurité est allé au-delà de ses capacités. Le massacre de Srebrenica, causé en partie par le manque de ressources ou l’absence d’une stratégie réaliste en Bosnie, reste un échec pour l’Organisation. Contre toute attente, le refus du Conseil de sécurité en 2003 de suivre les ?tats-Unis et le Royaume-Uni dans leur projet d’envahir l’Iraq, bien que reflétant l’opinion publique mondiale, n’a pas été en mesure d’empêcher ces deux pays à l’exécuter, ce qui a eu des conséquences désastreuses pour l’Iraq et la région. Prises en deux feux, les Nations Unies ont été critiquées plut?t qu’admirées pour la position du Conseil de sécurité, qui a été oubliée dans la confusion générale. Peut-être que, paradoxalement, leur réputation reste toujours entachée.
Aujourd’hui, la pertinence des Nations Unies en matière de sécurité internationale est de plus en plus mesurée par leur efficacité à prévenir le génocide et les guerres civiles. Leur échec à fournir de véritables réponses à la crise en Syrie est donc une menace sérieuse à leur crédibilité et devrait inciter le Conseil de sécurité à se livrer à un travail d’introspection.
Droits de l’homme
Lorsqu’elle a été adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies en décembre 1948, la Déclaration universelle des droits de l’homme a été une étape déterminante, d’une portée et d’une ambition sans précédent et inégalée depuis. Aussi improbable que cela puisse para?tre, en particulier compte tenu du climat de la guerre froide, les Nations Unies sont parvenues en 1966 à donner leur accord à deux traités entièrement nouveaux portant sur les droits fondamentaux dans les domaines civils et politiques ainsi qu’économiques et sociaux, qui sont entrés en vigueur en 1976 (le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels). Depuis, les traités sur des droits de l’homme spécifiques se sont multipliés allant de l’interdiction de la torture (la Convention des Nations Unies contre la torture, en 1984) à l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes (la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, en 1979).
Dans un effort visant à promouvoir son appui aux activités liées aux droits de l’homme, l’Organisation a nommé en 1994 le premier Commissaire aux droits de l’homme. Depuis, plusieurs Hauts-Commissaires ont été une voix faisant autorité en matière de défense des droits de l’homme dans le monde, notamment Zeid Ra’ad Zeid Al-Hussein récemment nommé (qui a succédé à deux Hauts-Commissaires exceptionnels, et Louise Arbour). Les progrès en matière de droits de l’homme, bien que souvent remis en cause par des développements décourageants sur le terrain, ont été l’une des réussites les plus importantes de l’Organisation, et l’attention portée par le Secrétaire générale Ban Ki-moon aux droits individuels, notamment ceux des partenaires de même sexe, ainsi que son militantisme contre la peine de mort, représentent indiscutablement son tribut le plus important.
Gestion
Les Nations Unies ne sont ni mieux ni plus mal gérées que la plupart des grandes organisations. Elles font face à des défis résultant de leur déploiement dans le monde, comme c’est le cas de nombreuses organisations du secteur privé et public.
Il faut accorder la priorité au contr?le de la qualité plut?t qu’à la microgestion, comme c’est parfois le cas. Cette proposition n’est pas entièrement comprise aux Nations Unies, même après 70 ans d’expérience. Le personnel de l’Organisation ne réalisera jamais son plein potentiel à moins que les ?tats Membres n’investissent une plus grande confiance en lui.
L’Organisation a obtenu les meilleurs résultats lorsqu’elle a adopté une approche pragmatique à la gestion, centrée sur des solutions de rechange efficaces qui permettent au personnel de se libérer du carcan des règlements et d’atteindre souvent d’excellents résultats, parfois dans des conditions extrêmement difficiles et des situations locales critiques. Nulle part n’appara?t autant cette réalité de manière aigu? que dans le domaine des opérations de grande envergure sur le terrain, y compris celles des missions de paix, déployées souvent sur un terrain qui ne fait pas de concessions. Les opérations de maintien de la paix apportent leur appui à environ 120 000 soldats, soit deux fois plus que les effectifs des forces armées canadiennes. Le Siège des Nations Unies et le personnel sur le terrain doivent souvent improviser, car la nécessité et l’absence de règles adaptées à chaque situation nécessitent de la créativité, une prise de risques et du courage. Heureusement, aucune de ces qualités ne font défaut.
Contrairement à une idée répandue, la rémunération du personnel de l’ONU n’est pas particulière généreuse. Elle est, toutefois, structurée de manière à créer des ? menottes dorées ? pour un grand nombre de personnels. Cela peut les encourager à garder leur emploi plus longtemps que beaucoup devraient ou voudraient le faire, engendrant une paralysie dangereuse dans certaines parties de l’Organisation. Une rémunération fondée sur le co?t de la vie et les conditions locales serait mieux adaptée à notre temps et pourrait induire une plus grande mobilité du personnel.
Ban Ki-moon a eu le mérite d’avoir cherché à résoudre certains aspects de ce problème, notamment la réticence des personnels à laisser leurs bureaux confortables aux sièges pour occuper des postes plus difficiles sur le terrain. Le fait qu’il n’ait réussi que partiellement après de longs combats montre combien il est difficile de changer cette Organisation.
Leadership
Alors que le deuxième mandat de Ban Ki-moon arrive à son terme (à la fin de 2016), les membres se passionnent de plus en plus sur le choix de son successeur. Beaucoup sont favorables à ce qu’une femme prenne la relève. Idéalement, il ou elle sera choisi(e) bien avant de prendre ses fonctions le 1er janvier 2017, permettant ainsi de délaisser la campagne pour se concentrer sur la planification.
Deux types de relations nécessitent une attention particulière. Premièrement, le Secrétaire général doit entretenir des liens étroits avec les ?tats Membres, qui sont responsables des Nations Unies, mais qui doivent faire confiance au Secrétaire général pour la gérer et, à certains moments, la diriger. Leur confiance n’est pas facilement acquise et peut rapidement se perdre. Une fois que leur soutien a été altéré, il est rare qu’il soit entièrement rétabli. Le deuxième type de relations est celui établi avec le personnel de l’Organisation. Bien que souvent tournés en dérision, beaucoup parmi ce personnel font preuve d’un dévouement et d’une efficacité exceptionnels au service de l’Organisation, pour laquelle ils sont parfois amenés à intervenir dans des situations présentant des risques pour leur sécurité et leur santé, tout en compromettant gravement l’équilibre entre leur vie professionnelle et leur vie privée. Ils attendent du Secrétaire général qu’il fasse preuve de leadership, mais aussi qu’il leur apporte son appui. Le degré d’empathie a varié selon les Secrétaires généraux, certains cherchant simplement à être servis. Cela ne créé pas un climat propice à susciter des vocations lorsqu’il s’agit de faire d’importants sacrifices et de prendre des risques.
Un Secrétaire général qui perd la confiance de son personnel a peu de chances d’évoluer, tandis que celui qui perd la confiance et le respect des ?tats Membres est simplement voué à l’échec.
Réforme constitutionnelle
La constitution d’un groupe d’?tats Membres chargé du processus de sélection du Secrétaire général, largement per?u comme étant centré sur le Conseil de sécurité et ses membres, reflète le fossé grandissant qui existe entre eux et l’ensemble des membres. Le rapport de force a considérablement changé depuis 1945, malgré le désir des membres permanents de maintenir le statu quo, caractérisé par deux catégories de membres, les cinq membres permanents (P5) dotés du droit de veto et les autres.
Les véritables puissances ont rarement recours au veto pour assumer leur leadership ou même pour protéger des intérêts cruciaux. La diplomatie suffit généralement, tandis que le veto, souvent utilisé par frustration, est une solution de facilité qui laisse des cicatrices diplomatiques. En 2003, les ?tats-Unis auraient beaucoup gagné à écouter la majorité au Conseil de sécurité sur la question de l’Iraq. Ils auraient renoncé à se lancer dans une aventure militaire insensée qui a leur co?té très cher, de même qu’à d’autres pays.
Si, aujourd’hui, les relations entre les ?tats Membres des Nations Unies deviennent beaucoup plus dysfonctionnelles qu’elle ne le paraissent à certains moments, non seulement l’Organisation ne sera plus à même de s’acquitter de certaines t?ches essentielles, mais les décisions essentielles seront transférées à d’autres formations multilatérales. Le P5 et les autres membres sont confrontés à la nécessité d’une réforme constitutionnelle aux Nations Unies afin de refléter la réalité géostratégique et économique contemporaine.
Alors que le prochain Secrétaire général sera confronté?à des problèmes de direction pour faire fonctionner l’Organisation et la rendre performante, les facteurs essentiels déterminants de l’avenir sont les cinq membres permanents, dont chacun acceptera ou non de prendre des mesures urgentes pour apporter un changement important.
Des raisons d’être optimiste en ce jour d’anniversaire de l’Organisation existent. Le changement climatique est, en particulier, un domaine qui inspire l’optimisme. Le processus d’élaboration d’une approche mondiale pour lutter contre les changements climatiques a été frustrant pour beaucoup. Après la première période d’engagement du Protocole de Kyoto, qui s’est avérée plut?t, le soutien a été moins fort lorsqu’il s’est agi d’accepter des dispositions juridiquement contraignantes (auxquelles les ?tats-Unis n’ont jamais souscrit et que plusieurs ?tats Membres, y compris celui de mon pays, n’ont jamais respectées de manière crédible). Alors que le prix des crédits carbone, reflété par le mécanisme de développement propre institué par le Protocole de Kyoto, s’est effondré, les négociations se sont enlisées.
Toutefois, les choses se sont considérablement améliorées lorsqu’à la fin de 2014, la Chine et les ?tats-Unis ont conclu un accord bilatéral pour proposer des engagements volontaires (contre des engagements contraignants) visant à réduire leurs émissions, sans avoir à recourir au veto pour affirmer leur leadership. Cette initiative a défini les négociations pour la Conférence des Nations Unies sur les changements climatiques, qui se tiendra en décembre 2015 à Paris, d’une manière plus prometteuse, d’autres pays s’étant engagés au printemps dernier.
Un tel pragmatisme, adopté par un plus grand nombre, serait vivement salué par les populations du monde entier.?
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La?Chronique de l’ONU?ne constitue pas un document officiel. Elle a le privilège d’accueillir des hauts fonctionnaires des Nations Unies ainsi que des contributeurs distingués ne faisant pas partie du système des Nations Unies dont les points de vue ne reflètent pas nécessairement ceux de l’Organisation. De même, les frontières et les noms indiqués ainsi que les désignations employées sur les cartes ou dans les articles n’impliquent pas nécessairement la reconnaissance ni l’acceptation officielle de l’Organisation des Nations Unies.?
