Для большинства людей достижение 70-летнего возраста позволяет окинуть взглядом свои достижения и, возможно, дает некоторую передышку в заботах о будущем. Организация Объединенных Наций не может позволить себе такую роскошь.
Несмотря на достижение завидного рубежа, 70-я годовщина Организации Объединенных Наций омрачается недовольством среди государств-членов и грузом неудовлетворенных ожиданий различных кругов.
В рамках этого краткого очерка невозможно отделить истину от восприятия. Его цель заключается в том, чтобы выделить ключевые моменты истории Организации Объединенных Наций в основных областях ее деятельности (развитие, мир и безопасность и права человека) и определить вызовы ее глобальному авторитету, с которыми она должна справиться, для того чтобы сохранить потенциал еще на 70?лет.
К их числу относятся вопросы, касающиеся будущего руководства и устройства Организации, а также ее культуры управления.
РАЗВИТИЕ
В эпоху деколонизации Организация Объединенных Наций должна была оказывать поддержку новым независимым странам, доведенным до нищеты и пострадавшим от неэффективного управления со стороны колониальных держав. Последствием этой травмы явилась мания величия, клептократия и, чаще всего, пренебрежительное отношение к надлежащему управлению, характерное для некоторых из правительств первого поколения стран, получивших независимость. Во многих случаях это привело к плачевным результатам.
Скромные усилия Организации Объединенных Наций в области разработки программ?– это не то, что выделяет Организацию в такой сфере, как развитие. Однако здесь существуют два исключения. Во-первых, узкоспециализированные учреждения системы Организации Объединенных Наций, обладающие техническим опытом и характеризующиеся оперативной глубиной, такие как Детский фонд Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ) и Всемирная продовольственная программа, являются лидерами в своих областях. Во-вторых, в нестабильных затронутых конфликтами государствах Организация Объединенных Наций, а также помощь в целях развития, направляемая по каналам ее учреждений, играют жизненно важную роль.
Однако наибольший вклад Организации Объединенных Наций в развитие по-прежнему остается, пожалуй, на уровне идей, от понятия целевой кампании по искоренению оспы до появлению концепции человеческого развития. Хорошо продуманное наступление на Вашингтонский консенсус отчетливо указало на необходимость уделения внимания политике и программам в социальной области наравне с налоговой и денежно-кредитной политикой. Такая точка зрения в настоящее время широко поддерживается среди самих международных финансовых организаций. В результате появилась "Перестройка с учетом человеческого фактора"?– формулировка, родоначальником которой стал ЮНИСЕФ.
Руководящая роль Организации Объединенных Наций в области идей, которая была завоевана с таким трудом, оказалась в некоторой степени под угрозой. Кампания по осуществлению целей устойчивого развития (ЦУР), которая была инициирована в 2012?году на Конференции "Рио+20", привела к удручающе растяжимым результатам, которые были зафиксированы в виде проекта перечня целей и задач (носящего характер скорее каталога, чем обоснованных усилий по созданию достижимого плана действий), который, как ожидается, будет официально принят государствами-членами на саммите в сентябре 2015?года. Когда это произойдет, парламенты и правительства по всему миру, возможно к своему удивлению, обнаружат, что они приняли на себя обязательства по достижению почти 169?целей развития. Такой итог отражает картину вызывающих уныние конфронтационных межгосударственных дискуссий в Организации Объединенных Наций по вопросам развития. Несмотря на то что миллиарды людей избавились от нищеты в Африке и Азии, а инновации в сфере социальной политики из Латинской Америки распространились по всему миру, делегации в Нью-Йорке продолжают высказывать по большей части политические обиды, а не смелые идеи. Из их дискуссий невозможно понять, насколько впечатляющие результаты развития были достигнуты в последние годы в большей части глобального Юга. Равным образом невозможно осознать глубину финансового и экономического кризиса, захватившего с 2008?года многие развитые страны.
Требуется более конструктивный подход, основанный на отказе от бессодержательных резолюций, праздных речей и неуправляемых процессов. Может быть, еще не поздно, если правительства смогут выделить среди раздутых ЦУР несколько приоритетных задач для выполнения и, как следствие, гражданское общество сможет активно включиться в процесс.
МИР И БЕЗОПАСНОСТЬ
Само существование Организации Объединенных Наций, которая была создана в целях спасения мира "от бедствий войны", с очевидностью помогло избежать ядерной катастрофы. Во время Карибского кризиса 1962?года – самого опасного момента напряженности в отношениях сверхдержав в период после Второй мировой войны – Совет Безопасности Организации Объединенных Наций сыграл роль "амортизатора", заставив как Москву, так и Вашингтон проявить сдержанность. В настоящее время это уже в значительной степени забыто, но кулуарная дипломатия Генерального секретаря того времени У Тана предоставила в распоряжение президента Соединенных Штатов Джона Ф.?Кеннеди и главы правительства Советского Союза Никиты Хрущева средства, позволившие им отойти от своих максималистских требований, что тем самым способствовало деэскалации кризиса. В других случаях Организация Объединенных Наций оказалась полезным форумом, который помог сверхдержавам избежать прямой конфронтации в региональных конфликтах, в которых у них были конкурирующие интересы.
С окончанием холодной войны возможности для Организации Объединенных Наций казались почти бесконечными. Возможно, этим и были созданы предпосылки для нынешних тревог. По просьбе играющего активную роль Совета Безопасности Организации Объединенных Наций были поручены задачи, к выполнению которых она была не в полной мере готова. В результате порой она героически импровизировала и лишь изредка добивалась полного успеха. В?состоянии эйфории, наступившем после окончания холодной войны, повышенная активность Совета Безопасности в общем контексте доброй воли и желания положить конец конфликтам породила множество нововведений.
Однако сфера охвата полномочий Совета Безопасности Организации Объединенных Наций слишком часто выходила за рамки его реальных сил. Резня в Сребренице в 1995?году, которая отчасти стала результатом нехватки ресурсов у Организации Объединенных Наций, а также отсутствием реалистичной стратегии у Боснии, и поныне остается пятном позора на репутации Организации. Вопреки интуиции отказ Совета Безопасности в 2003?году одобрить планы Соединенных Штатов и Соединенного Королевства относительно вторжения в Ирак, хотя и в точности отражал мировое общественное мнение, так и не смог удержать эти две страны от доведения ими своих планов нападения до конца. Это привело к катастрофическим последствиям для Ирака и для региона. Организация Объединенных Наций подверглась обвинениям с двух сторон, и никто не оценил по достоинству позицию Совета Безопасности, которая в суматохе была забыта. Как бы это ни казалось странным, но его репутация до сих пор полностью не восстановилась.
В настоящее время значимость Организации Объединенных Наций в сфере международной безопасности все чаще измеряется тем, насколько эффективно она предотвращает геноцид и полномасштабные гражданские войны. Неспособность Организации выработать какие-либо эффективные ответные меры в связи с кризисом в Сирии, таким образом, представляет серьезную угрозу для ее общего престижа и должна послужить поводом для серьезного самоанализа в рамках Совета Безопасности.
ПРАВА ЧЕЛОВЕКА
Всеобщая декларация прав человека стала потрясающим достижением на момент ее принятия Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций в декабре 1948?года, и имела значительно больший масштаб охвата и более широкие цели, чем любой другой документ, созданный до или после нее. Удивительно, особенно учитывая обстановку холодной войны, что в 1966?году Организация Объединенных Наций смогла согласовать два касающихся ключевых прав в гражданской и политической, а также экономической и социальной сферах беспрецедентных договора, которые вступили в силу в 1976?году (Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах). Между тем сфера охвата заключаемых договоров, касающихся конкретных прав человека, расширилась с запрета пыток (Конвенция Организации Объединенных Наций против пыток 1984?года) до ликвидации дискриминации в отношении женщин (Конвенция о?ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979?года).
В стремлении активизировать свою поддержку деятельности в области прав человека Организация Объединенных Наций в 1994?году назначила первого Верховного комиссара по правам человека. С этого момента сменилось несколько верховных комиссаров, решительно и авторитетно выступавших в защиту глобальных прав. Продолжателем этого дела стал недавно назначенный Зейд Раад Зейд?аль-Хусейн (преемник двух выдающихся женщин – верховных комиссаров – Наванетхем Пиллэй и Луизы Арбур). Улучшение положения в области прав человека, хотя этому нередко препятствуют неблагоприятные тенденции на местах, оказалось одним из наиболее выдающихся достижений Организации Объединенных Наций, а особое внимание, уделяемое Генеральным секретарем Пан Ги Муном индивидуальным правам, в том числе правам однополых партнеров, а также его активная деятельность в целях запрещения смертной казни, возможно, станет его наиболее ярким наследием.
УПРАВЛЕНИЕ
Организация Объединенных Наций управляется не лучше и не хуже, чем большинство крупных организаций. Она сталкивается с проблемами, обусловленными ее глобальным присутствием, но это происходит со многими глобальными организациями частного и государственного секторов.
Приоритетной задачей должно стать обеспечение качественного надзора, а не чрезмерная регламентация, как порой бывает. Это не в полной мере осознается в Организации Объединенных Наций, даже несмотря на ее 70-летний опыт. Сотрудники Организации Объединенных Наций смогут только тогда реализовать ее потенциал в полной мере, когда государства-члены будут относиться к ней с бóльшим доверием.
Организация Объединенных Наций достигает наибольшего успеха в тех случаях, когда она применяет прагматический подход к управлению, ориентированный на проверенные временем "обходные пути", позволяющие сотрудникам вырваться из сковывающих их правил, иногда преодолевая значительные разногласия и работая в сложных местных условиях в целях достижения нередко превосходных результатов. Самым жестким экзаменом являются крупномасштабные полевые операции Организации Объединенных Наций, в том числе миротворческие миссии, зачастую развертываемые в местах, где стороны характеризуются исключительной несговорчивостью и непримиримостью. В распоряжении операций по поддержанию мира имеются силы в составе приблизительно 120?000?человек, что более чем в два раза превышает численный состав вооруженных сил Канады. Сотрудникам Центральных учреждений Организации Объединенных Наций, а также и полевому персоналу зачастую приходится импровизировать, потому что необходимость, а также отсутствие правил, применяемых в каждой конкретной ситуации, требуют креативности, умения рисковать и мужества. К?счастью, в Организации Объединенных Наций нет недостатка ни в одном из этих качеств.
Вопреки широко распространенному мнению, сотрудники Организации Объединенных Наций получают не особо щедрое вознаграждение. Тем не менее оплата их труда структурирована таким образом, что создает "золотые наручники" для многих сотрудников. Это может стимулировать сотрудников оставаться на своих рабочих местах гораздо дольше, чем многие из них хотели бы при иных обстоятельствах, вследствие чего в некоторых секторах Организации складывается опасно застойная обстановка. Общий подход к оплате труда на основе учета стоимости жизни в месте работы и местных условий, как представляется, лучше подходит для нашего времени и, возможно, будет способствовать большей мобильности персонала.
Пан Ги Мун, к его чести, пытается решать различные аспекты кадровой проблемы, в частности проблему, связанную с нежеланием сотрудников Организации Объединенных Наций, занимающих комфортные рабочие места в Центральных учреждениях, переходить на работу в более сложные условия на местах. То, что в результате титанических усилий ему удалось достичь лишь частичного успеха, говорит о том, насколько неподдающейся переменам может быть Организация Объединенных Наций.
РУКОВОДСТВО
По мере истечения второго срока пребывания Пан Ги Муна в должности Генерального секретаря (в конце 2016?года), члены Организации все более лихорадочно обсуждают вопрос о выборе его преемника. Особое внимание уделяется вопросу пола, и многие высказываются в пользу выбора женщины. В идеальном случае он или она должны быть выбраны задолго до начала нового срока, который наступает 1?января 2017?года, что даст время для перехода от режима кампании к тщательному планированию.
Два важнейших типа взаимоотношений всегда заслуживают внимания. Во-первых, Генеральный секретарь должен поддерживать тесные связи с государствами-членами, которые отвечают за Организацию Объединенных Наций, но должны доверять Генеральному секретарю управление и, порой, руководство Организацией. Их доверия не так легко добиться, и его можно быстро потерять. Однажды утраченная поддержка с их стороны редко восстанавливается полностью. Во-вторых, это взаимоотношения с сотрудниками Организации Объединенных Наций. Нередко, подвергаясь критике, многие проявляют исключительную преданность и эффективность в служении Организации, в связи с чем их иногда призывают принять на себя исключительные риски, касающиеся их личной безопасности и здоровья, одновременно нанося серьезный ущерб сбалансированному совмещению трудовой деятельности с личной жизнью. Они ждут от Генерального секретаря руководящих указаний, но также нуждаются в его поддержке. Генеральные секретари различались в том, что касается способности выражать сочувствие своим коллегам, и некоторые из них главным образом требовали только хорошей службы. Это не очень эффективно, когда требуется жертвовать чем-то существенным и идти на большие риски.
Генеральный секретарь, который в конце концов утрачивает доверие сотрудников, едва ли добьется успеха, в то время как Генеральный секретарь, который утрачивает доверие и уважение со стороны государств-членов, может просто потерпеть неудачу.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ
Закрытые совещания между государствами-членами в рамках процесса выбора Генерального секретаря, в центре внимания которых, по широко распространенному мнению, слишком часто оказываются Совет Безопасности и его члены, являются отражением растущей пропасти между ними и членами Организации в целом. За время, прошедшее с 1945 года, баланс сил значительно сместился, несмотря на желание постоянных членов поддерживать статус-кво, характеризующийся наличием двух категорий членов – пяти постоянных членов, обладающих правом вето, и остальных.
При наличии поистине серьезной потребности едва ли можно полагаться на вето для утверждения своего лидерства или даже защиты важнейших интересов. С этим, как правило, справляется заинтересованная дипломатия, в то время как вето, которое накладывается зачастую в состоянии отчаяния, это всего лишь попытка найти легкий выход, которая приводит к длительно незаживающим дипломатическим шрамам. Соединенные Штаты много бы выиграли, если бы в 2003?году прислушались к мнению большинства в Совете Безопасности по вопросу об Ираке и отказались от безрассудной военной авантюры, за которую пришлось дорого заплатить и им самим и другим.
Если отношения между государствами – членами Организации Объединенных Наций станут гораздо менее функциональными, чем они могут порой казаться в настоящее время, это приведет не только к тому, что Организация Объединенных Наций больше не сможет выполнять ряд своих существенных функций, но и к тому, что ключевые решения просто будут приниматься другими многосторонними образованиями. Пять постоянных членов и остальные члены должны смириться с необходимостью институциональных изменений в Организации Объединенных Наций в целях обеспечения современных геостратегических и экономических реалий. Готовы ли они к этому?
Хотя следующий Генеральный секретарь столкнется с серьезными проблемами в плане руководства, связанными с обеспечением функционирования Организации и поддержанием ее динамичности, важнейшими определяющими факторами будущего Организации Объединенных Наций по-прежнему остаются пять постоянных членов, каждый из которых может захотеть, а может и не захотеть признать настоятельную необходимость значимых изменений.
Сейчас, когда я анализирую ситуацию в связи с годовщиной Организации, я вижу определенные основания для оптимизма. В частности, одной из областей, которая внушает определенный оптимизм, является изменение климата. Процесс выработки глобального подхода к борьбе с изменением климата у многих вызывает разочарование. После первого периода действия обязательств по Киотскому протоколу, который был достаточно успешным, поддержка его обязательных положений ослабла (положений, которые так и не были подписаны Соединенными Штатами и которые некоторые государства-члены, включая мое государство, так и не выполняли как следует). Обвал цен на углеродные кредиты, которые отражены в связанном с Киотским протоколом Механизме чистого развития, привел к бесконечным переговорам в Организации Объединенных Наций по вопросу об изменении климата.
Однако настроения резко улучшились, когда в конце 2014?года Китай и Соединенные Штаты достигли двустороннего соглашения, предполагающего принятие существенных добровольных (не обязательных) обязательств по ограничению выбросов, без необходимости прибегать к праву наложения вето для утверждения своего лидерства. Данная инициатива положила начало переговорам в контексте Конференции Организации Объединенных Наций по изменению климата, которая состоится в декабре 2015 года в Париже, что внушает больший оптимизм, а на протяжении весны этого года другие страны также выступали с инициативами, касающимися таких обязательств.
Более широкое применение такого прагматического подхода найдет существенную поддержку у населения планеты.?
?
?Хроника ООН??не является официальным документом. Для нас большая честь публиковать статьи высокопоставленных лиц Организации Объединённых Наций, а также видных государственных и общественных деятелей со всего мира. Выраженные в статьях взгляды и мнения принадлежат авторам и могут не совпадать с официальной позицией Организации Объединённых Наций. Подобным образом указанные в статьях, картах и приложениях границы, географические названия и обозначения могут отличаться от официально признанных Организацией.?
